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Il futuro degli impianti sportivi tra novità normative e sterili polemiche




Commento a cura dell'avv. Francesco Angelini, Studio Legale Tonucci & Partners

Il 24 aprile scorso, dopo lunghe attese, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il testo della c.d. "manovrina", ovvero il Decreto Legge n. 50/2017, avente ad oggetto "Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo".

L'art. 62 riguarda la costruzione di impianti sportivi e va principalmente a chiarire ed ampliare la portata dell'art. 1, comma 304, della Legge n. 147/2013, c.d. "Legge stadi", elencando, al comma 1, gli interventi che lo studio di fattibilità può contemplare e disponendo che il verbale conclusivo della conferenza di servizi decisoria possa costituire "adozione di variante allo strumento urbanistico comunale".

Il comma 304, infatti, prevede un processo articolato in due conferenze di servizi, una preliminare e l'altra decisoria, che dovrebbe portare, entro tempi certi, alla progressiva definizione ed approvazione del progetto.

Le novità apportate dall'art. 62, ancor prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del testo definitivo del Decreto Legge, hanno fatto gridare da più parti allo scandalo, in quanto, secondo alcuni, darebbero nuovo slancio alla speculazione edilizia nascosta dal pretesto della costruzione di impianti sportivi.
Ma tante polemiche hanno davvero un fondamento?

Cominciamo col dire che l'art. 62 non brilla per tecnica normativa né per chiarezza ed originalità.
Dal punto di vista della tecnica normativa, infatti, la norma, andando a modificare e, in parte, ad integrare il dettato del richiamato art. 1, comma 304, soprattutto in relazione al contenuto dello studio di fattibilità ed alla efficacia della conferenza di servizi decisoria, sarebbe più opportunamente dovuto intervenire direttamente attraverso una modifica o una sostituzione del comma 304, piuttosto che andare a sovrapporsi allo stesso e richiedere, pertanto, uno sforzo interpretativo da parte del lettore. Si auspica, in tal senso, una modifica dell'art. 62 in sede di conversione del Decreto Legge.

Inoltre, la prima parte del primo comma prevede la possibilità di interventi di demolizione di impianti da dismettere, ovvero di demolizione e ricostruzione, anche con diverse volumetrie e sagoma, riconversione o riutilizzazione. È facile pensare che ci si riferisca principalmente ad impianti pubblici, visto che la stragrande maggioranza degli impianti esistenti in Italia sono di proprietà comunale. Ma a rendere tale convinzione meno scontata interviene il periodo successivo, nel quale la norma specifica che "laddove si tratti di interventi da realizzare su aree di proprietà pubblica o su impianti pubblici esistenti", lo studio di fattibilità può contemplare anche la cessione a titolo oneroso del diritto di superficie o del diritto di usufrutto dell'impianto sportivo e/o di altri immobili di proprietà pubblica per garantire il raggiungimento del complessivo equilibrio economico-finanziario dell'iniziativa.

Va aggiunto, peraltro, che sia i predetti interventi sia la possibilità di cedere diritti reali per rendere "bancabile" l'operazione costituiscono aspetti già sperimentati nella prassi, senza necessità di una espressa previsione normativa, come nel caso della ristrutturazione dello Stadio Friuli (ora Dacia Arena) da parte dell'Udinese Calcio.

Ciò su cui le critiche si sono concentrate, tuttavia, è stata, come facile prevedere, l'eliminazione del divieto, contenuto espressamente nell'art. 1, comma 304, lett. a), di contemplare nello studio di fattibilità la costruzione di nuovi complessi di edilizia residenziale.

L'art. 1, comma 304, infatti, dispone che "lo studio di fattibilità non può prevedere altri tipi di intervento, salvo quelli strettamente funzionali alla fruibilità dell'impianto e al raggiungimento del complessivo equilibrio economico-finanziario dell'iniziativa e concorrenti alla valorizzazione del territorio in termini sociali, occupazionali ed economici e comunque con esclusione della realizzazione di nuovi complessi di edilizia residenziale".

Ai sensi del primo periodo del comma 1 dell'art. 62, invece, "lo studio di fattibilità di cui all'art. 1, comma 304, lettera a), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, può ricomprendere anche la costruzione di immobili con destinazioni d'uso diverse da quella sportiva, complementari e/o funzionali al finanziamento e alla fruibilità dell'impianto".

Sorvolando su questioni di interpretazione e coordinamento normativo e dando per assunto che la nuova disposizione, per effetto di un'abrogazione tacita, ammetta effettivamente anche la realizzazione di immobili ad uso residenziale, occorrerebbe comprendere perché, a parità di volumetria ulteriore rispetto a quella dell'impianto sportivo, la realizzazione di centri commerciali, alberghi, cinema, uffici sia ormai accettata più o meno senza riserva dall'opinione pubblica mentre quella di condomini sia automaticamente classificata come "colata di cemento".

Siamo veramente giunti al paradosso per cui destinazioni ad uso commerciale, turistico-ricettivo o a servizi, che possono comportare un carico urbanistico molto alto, sono urbanisticamente preferibili rispetto ad immobili ad uso residenziale magari, perché no, con una quota di housing sociale?

Ciò potrebbe avere senso solo ove la nuova norma consentisse discrezionalmente ed alternativamente la possibilità di costruire un centro commerciale ovvero un intero quartiere residenziale. Ma questo la norma non lo prevede.

Così come non è assolutamente previsto dall'art. 62, come da qualcuno suggerito, che la potestà pianificatoria sia sottratta ai Comuni a vantaggio di enti sovraordinati. La disposizione, infatti, si limita a prevedere, relativamente alla conferenza di servizi decisoria, che "il verbale conclusivo può costituire adozione di variante allo strumento urbanistico comunale. In tale ipotesi, ove sussista l'assenso della Regione espresso in sede di conferenza, il verbale è trasmesso al sindaco che lo sottopone all'approvazione del consiglio comunale nella prima seduta utile".

L'intento, pertanto, è evidentemente quello di chiarire che, nel caso in cui sia necessaria una variante urbanistica specifica allo strumento urbanistico comunale, la sua elaborazione giunga a definitiva maturazione con la conclusione della conferenza di servizi decisoria. La relativa adozione, pertanto, era e sarà di competenza del consiglio comunale, così come previsto dalla legge (art. 8 della Legge urbanistica n. 1150/1942), alla quale seguirà, peraltro, necessariamente la fase delle deduzioni, controdeduzioni e definitiva approvazione.

D'altra parte, è sufficiente leggere i verbali delle sedute della conferenza di servizi decisoria tenutasi in relazione al progetto dello stadio dell'A.S. Roma (scaricabili on line dal sito della Regione Lazio) per constatare che la pronuncia del Comune relativamente alla variante urbanistica, nel rispetto delle proprie competenze, è sempre stata richiesta come presupposto per la chiusura della conferenza di servizi prevista dall'art. 1, comma 304. Tale orientamento è stato giustificato anche alla luce del fatto che lo stesso comma si chiude stabilendo che "Il provvedimento finale sostituisce ogni autorizzazione o permesso comunque denominato necessario alla realizzazione dell'opera e determina la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell'opera medesima".

In sintesi, l'art. 62 della "manovrina" presenta indubbiamente luci ed ombre dal punto di vista sia giuridico sia normativo ma non sembra costituire quel grimaldello per agevolare la cementificazione e la speculazione edilizia, così come frettolosamente rappresentato da alcuni. Gli stessi, peraltro, che, come facile prevedere, sono sempre pronti ad esaltare gli esempi di strutture sportive realizzate all'estero in tempi ragionevoli, ignorando molto spesso che la costruzione è stata resa possibile, senza scandali, anche dalla realizzazione di grandi complessi residenziali (vedi l'Emirates Stadium).

Ancora una volta, pertanto, la questione non può e non deve avere ad oggetto la capacità di una norma di consentire o vietare opere contrarie agli interessi comuni, bensì la ricerca di un equilibrio tra interessi privati e pubblici che la funzione legislativa può solo avere come fine ultimo, attraverso la fissazione dei criteri cui gli operatori pubblici e privati devono attenersi.
Quali siano le destinazioni d'uso "complementari" e "funzionali al finanziamento ed alla fruibilità dell'impianto" dovrà essere oggetto di confronto tra proponente e pubblica amministrazione nel rispetto dei rispettivi ruoli. Un confronto al quale, certamente, non fa bene agitare, in maniera aprioristica e decontestualizzata, lo spauracchio delle colate di cemento.