Corte di Giustizia dell'Unione europea

La Sentenza della Corte di Giustizia nel caso dell'esenzione ICI e i possibili prossimi sviluppi

26/11/2018 15:03


Commento a cura degli avv.ti Edoardo Gambaro, Partner e Francesco Mazzocchi, Senior Associate, Santa Maria Studio Legale Associato

Il 6 novembre scorso, la Corte di Giustizia dell'Unione europea si è pronunciata, in Grande Sezione (undici giudici), sul caso dell'esenzione dall'imposta comunale sugli immobili (ICI) per gli immobili degli enti non commerciali (tra cui quelli religiosi) utilizzati per lo svolgimento di attività economiche.

I giudici di Lussemburgo, confermando le conclusioni dell'Avvocato generale Wathelet che si era espresso lo scorso aprile, hanno annullato la decisione della Commissione europea (e la sentenza di primo grado del Tribunale UE che l'aveva confermata) che, pur avendo accertato la contrarietà dell'esenzione ICI con la disciplina UE in materia di aiuti di Stato, aveva rinunciato a richiedere allo Stato italiano di procedere al recupero degli aiuti illegittimi (i.e. il pagamento delle imposte non versata dagli enti in questione).

La Commissione ha recentemente dichiarato che "studierà attentamente la sentenza della Corte" mentre il Governo italiano, dopo un iniziale spaesamento, pare anch'esso al lavoro sul dossier.
Per capire quali possano essere i prossimi passi e le concrete ripercussioni della sentenza della Corte, occorre fare un passo indietro al fine di delineare il contesto fattuale e giuridico che ha dato luogo all'importante pronuncia e comprenderne meglio la portata.

L'esenzione ICI e la sua incompatibilità con le norme in materia di aiuti di Stato

L'imposta comunale sugli immobili è stata introdotta nel 1992, dal d. lgs. n. 504/1992, per tutte le persone fisiche e giuridiche in possesso di immobili (a titolo di proprietà, usufrutto, uso, abitazione o enfiteusi).

L'esenzione dall'ICI, nell'originaria formulazione, riguardava gli immobili utilizzati da enti non commerciali destinati esclusivamente allo svolgimento di attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive, nonché attività di religione e di culto.
Con il d.l. 30 settembre 2005, n. 203, l'esenzione veniva applicata alle medesime attività anche se di natura commerciale. La normativa veniva poi ulteriormente modificata nel 2006 nel senso di consentire, nella sostanza, agli enti non commerciali svolgenti attività di natura economica di continuare a beneficiare dell'esenzione in questione: in altre parole, l'esenzione si applicava a condizione che le attività non avessero esclusivamente natura commerciale. Per fare un esempio, dunque, la mera presenza di una cappella o di altro luogo di culto all'interno di un immobile ove si svolgeva attività commerciale (ad esempio, una clinica privata) consentiva all'ente che ne aveva la proprietà di beneficiare, tout court, dell'esenzione ICI.

Nel 2010, la Commissione europea avviava un'istruttoria in materia di aiuti di Stato, chiusa con la decisione del 19 dicembre 2012, oggetto di annullamento da parte della Corte di Giustizia.

In sintesi, la posizione della Commissione cristallizzata nella decisione era la seguente. Alcuni enti non commerciali che beneficiavano dell'esenzione svolgevano attività economiche (ad es. attività sanitarie, didattiche, ricettive) e dovevano, quindi, essere classificati come "imprese" ai sensi del diritto UE della concorrenza. L'esenzione conferiva un vantaggio selettivo a favore di tali imprese rispetto ai loro concorrenti, ed era idonea ad alterare le condizioni di concorrenza sui mercati interessati. Pertanto, l'esenzione in parola doveva essere qualificata come un regime di aiuti vietato ai sensi dell'art. 107 TFUE.

Va precisato che un regime di aiuti è un atto di portata generale, tipicamente implementato attraverso una legge, sulla base del quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di esecuzione, vengono erogati singoli "vantaggi illegittimi" a determinate imprese.

La decisione della Commissione che accerta l'illegittimità di un regime di aiuti è, di regola, munita di un ordine di recupero, con cui la Commissione impone allo Stato membro di prendere tutte le misure necessarie per ottenere la restituzione degli aiuti. Per giurisprudenza costante, infatti, l'adozione dell'ordine di recupero di un aiuto illegale è la logica e normale conseguenza dell'accertamento della sua illegalità. Ciò poiché l'ordine di recupero ha il fine di ripristinare le condizioni di concorrenza antecedenti alla concessione della misura.

Vi è tuttavia un'eccezione all'obbligo generale di disporre il recupero. Se, infatti, esso è in contrasto con un principio generale del diritto comunitario (ad es. il principio del legittimo affidamento) la Commissione non ordina allo Stato membro di recuperare le somme illegittimamente concesse.

Nella prassi decisionale della Commissione ciò capita assai raramente. Nel caso ICI, la Commissione, aderendo alla posizione dello Stato italiano, ha ritenuto che fosse assolutamente impossibile procedere al recupero degli aiuti, dal momento che i dati catastali e le banche dati fiscali (modello unico dichiarazione dei redditi) non consentivano di identificare gli immobili appartenenti agli enti non commerciali destinati ad attività economiche generatrici di reddito.

Pertanto, sulla base del principio "ad impossibilia nemo tenetur", la Commissione rinunciava ad ordinare allo Stato italiano il recupero degli aiuti.

Nella medesima decisione, la Commissione riteneva che l'esenzione dall'IMU (introdotta dal Governo Monti dal 1° gennaio 2012 e succeduta all'ICI) non costituisse un aiuto di Stato, poiché non si applicava ad attività economiche.

In primo grado il Tribunale UE, con sentenza del 16 novembre 2016, confermava la decisione della Commissione. La sentenza del Tribunale veniva impugnata davanti alla Corte di Giustizia da un istituto scolastico di Roma, concorrente di alcuni soggetti beneficiari dell'esenzione ICI e già ricorrente in primo grado.

La sentenza della Corte di Giustizia

Secondo la Corte, le circostanze addotte dalla Commissione nel caso di specie costituiscono mere difficoltà interne allo Stato italiano, esclusivamente ad esso imputabili, non idonee di per sé a giustificare l'emanazione di una decisione di non recupero.

La Corte afferma poi che un recupero di aiuti illegali può essere considerato, in maniera obiettiva e assoluta, impossibile da realizzare unicamente quando la Commissione accerti, dopo un esame minuzioso, che sono soddisfatte due condizioni, vale a dire, da un lato, l'esistenza delle difficoltà addotte dallo Stato membro interessato e, dall'altro, l'assenza di modalità alternative di recupero.

Nel caso di specie, quindi, la Commissione non poteva riscontrare l'impossibilità assoluta di recuperare gli aiuti illegali limitandosi a rilevare che era impossibile ottenere le informazioni necessarie per il recupero di tali aiuti attraverso le banche dati catastali e fiscali italiane, ma avrebbe dovuto anche esaminare se esistessero modalità alternative che consentissero un recupero, anche solo parziale, di tali aiuti.

Per tale ragione, la Corte annulla la sentenza del Tribunale nella parte in cui esso ha convalidato la decisione della Commissione di non ordinare il recupero e, di conseguenza, la decisione della Commissione.

La Corte di Giustizia conferma invece la legittimità della decisione con riguardo all'esenzione dall'IMU, anch'essa oggetto di contestazione da parte della ricorrente.

La sentenza presenta profili di sicuro interesse non soltanto nel merito ma anche in tema di ricevibilità dei ricorsi proposti dai concorrenti dei soggetti beneficiari di aiuti nei confronti di decisioni della Commissione relative a regimi di aiuto. La Commissione aveva infatti a propria volta impugnato la sentenza del Tribunale nella parte in cui aveva dichiarato ricevibile il ricorso proposto dall'istituto scolastico romano e da un altro ricorrente, titolare di un bed & breakfast.

La Corte di Giustizia, infatti, ha esaminato per la prima volta la questione della ricevibilità di tali ricorsi sulla base dell'articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE, la norma che legittima l'impugnazione da parte di persone fisiche e giuridiche nei confronti di "atti regolamentari che riguardano direttamente il ricorrente e non comportano misure di esecuzione". Aderendo alla tesi della ricorrente, la Corte afferma che una decisione della Commissione la quale dichiari che il regime nazionale considerato non costituisce un aiuto di Stato e che gli aiuti concessi in base a un regime illegale non possono essere recuperati i) è un «atto regolamentare», ossia un atto non legislativo di portata generale, ii) riguarda direttamente il concorrente in questione e (iii) non comporta misure di esecuzione.

Prossimi passi

La Commissione sarà dunque obbligata a dare seguito alla sentenza della Corte di Giustizia, emanando una nuova decisione. La Commissione potrebbe semplicemente ordinare il recupero degli aiuti (rimettendo alla fase esecutiva delle medesima il necessario "dialogo" con lo Stato italiano sulle modalità concrete per operare il recupero) ovvero identificare già nel testo della decisione un metodo che consenta il recupero, anche soltanto parziale, degli aiuti. Quest'ultima opzione, che presuppone una cooperazione tra la Commissione e lo Stato italiano già in questa fase, prima cioè dell'adozione della nuova decisione, potrebbe essere la soluzione più probabile.

A valle di tale decisione, lo Stato italiano adotterà verosimilmente un apposito decreto ministeriale, che recherà indicazione delle modalità di riscossione delle imposte e i relativi termini di pagamento.

Le strutture tecniche dovranno quindi attivarsi per trovare una soluzione che garantisca il pieno rispetto della sentenza della Corte. Senza pretesa di scendere nei dettagli di un'operazione che si annuncia in ogni caso complessa, si segnala che, qualora si riscontrassero insormontabili difficoltà nell'identificazione degli immobili e degli importi da recuperare, lo Stato potrebbe anche esigere - come avvenuto in precedenti casi di regimi di aiuto - un'autodichiarazione del proprietario o di chi ne aveva il possesso nel periodo oggetto di accertamento.

Due precisazioni paiono infine importanti. In primo luogo, si è da più parti sollevato il tema della prescrizione interna che, a parere di taluni, ostacolerebbe l'esecuzione del recupero. Senonché, per giurisprudenza costante della Corte di Giustizia, il principio di effettività impone di disapplicare le norme interne (comprese quelle in materia di prescrizione) che impediscano l'attuazione del recupero imposto dalle istituzioni UE. Il principio è oggi riflesso anche nell'art. 51 della l. 234/12.

Infine, per sgombrare il campo da possibili equivoci, va precisato che non tutti i soggetti beneficiari che hanno goduto dell'esenzioni ICI, pur svolgendo attività commerciali, saranno tenuti al pagamento delle imposte non versate. Gli obblighi restitutori non si estendono infatti ai c.d. aiuti di importanza minore (de minimis). La soglia attualmente in vigore, verosimilmente applicabile anche retroattivamente, è di 200.000 euro nell'arco di tre esercizi finanziari (da calcolarsi su "base mobile", nel senso che, in caso di nuova concessione di un aiuto "de minimis", si deve tener conto dell'importo complessivo degli aiuti concessi nell'esercizio finanziario in questione e nei due esercizi precedenti). Se le imposte non versate non superano tali soglie non vi è "aiuto" né, di conseguenza, sorgono obblighi restitutori in capo ai beneficiari.