LA FALLACE TUTELA DELLA PROPRIETA' DELL'UNICA CASA DI ABITAZIONE

14/01/2020 13:29


di Giuseppe Caltabiano , Avvocato stabilito presso il foro degli avvocati di Velletri


Negli ultimi vent'anni, la costante ricerca di maggiore efficienza dell'attività di riscossione, ha condotto l'esattore all'abuso dell'istituto dell'iscrizione ipotecaria sui beni immobili del debitore. Ma la crisi economica e le normative europee hanno indotto il Legislatore a mettere un limite alla confisca dell'unica casa di proprietà con il DL n. 69 del 21 giugno 2013, convertito in legge n. 98 del 9 agosto 2013 (così detto Decreto del Fare). Tuttavia, la nuova normativa dell'articolo 76, comma 1, del D.P.R. n. 602/73 non tutela ancora pienamente l'unica casa di proprietà del contribuente e risulta lacunosa in particolare sul criterio della residenza anagrafica. La Corte di Strasburgo ha essenzialmente delineato, attraverso la sua giurisprudenza sull'art 1 del Protocollo 1 della CEDU, una nozione autonoma di "beni". Quella disposizione diviene norma in bianco capace di salvaguardare ogni situazione proprietaria. La tutela dell'unica abitazione di proprietà in Italia contraddice i principi fondamentali dei diritti dell'uomo, tutelati dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea ed è incompatibile con l'art. 3, comma 2, della Costituzione italiana.


Sommario: Brevi cenni sull'evoluzione storica che ha portato all'introduzione del DL n. 69 del 21 giugno 2013, convertito nella Legge n. 98 del 2013 – L'articolo 76, comma 1, del D.P.R. n. 602/1973. Le criticità e le lacune del comma 1 dell'art. 76 del D.P.R. n. 602/1973 – Il contrasto del requisito anagrafico con il principio di eguaglianza sostanziale ex art. 3, comma 2, della Costituzione - Il principio di proporzionalità elaborato dalla Corte di Strasburgo sulla proprietà – Notazioni conclusive.


EVOLUZIONE STORICA DELL'ART. 76 del D.P.R. N. 602/1973

Negli ultimi vent'anni, la costante ricerca di maggiore efficienza e miglioramento dell'attività di riscossione, ha condotto l'esattore all'uso frenetico ed in certi casi all'abuso dell'istituto dell'iscrizione ipotecaria sui beni immobili del debitore.

La crisi economica e sociale che ha investito il nostro paese negli ultimi dieci anni e le normative europee, hanno indotto il Legislatore a mettere un limite, nell'espropriazione dell'unica casa di proprietà del debitore all'Agente di riscossione, con il così detto "Decreto del Fare" (DL n. 69 del 21 giugno 2013, convertito in legge n. 98 del 9 agosto 2013)[1]

Secondo Decreto del Fare[2], l'Agente della riscossione non può pignorare l'unica casa del debitore quando la stessa è destinata ad uso abitativo, non sia un'abitazione di lusso ed via sia la residenza anagrafica del debitore.

Il novellato art. 76, comma 1, lett. a), stabilisce che l'agente della riscossione non può dar corso all'espropriazione se l'unico immobile di proprietà del debitore, è adibito ad uso abitativo, che lo stesso vi risiede anagraficamente e non sia una abitazione di lusso.

Il bene deve, quindi, non soltanto essere accatastato per uso abitativo ma anche concretamente destinato a tale finalità dal debitore, che ivi deve aver stabilito la propria residenza.

Per quanto concerne la previsione che l'immobile sia adibito ad uso abitativo, Equitalia Spa ha chiarito, nella nota del 01.07.2013, che il Legislatore ha voluto riferirsi alla classificazione catastale del bene e non alla destinazione d'uso di fatto, requisito, quest'ultimo, soddisfatto dall'ulteriore previsione della residenza anagrafica. Restano, pertanto, esclusi dal divieto di pignoramento tutti gli immobili con categoria non abitativa, quali uffici e studi privati (A/10). Con la medesima nota del 01.07.2013, Equitalia Spa chiarisce, altresì, che in presenza di pertinenze accatastate autonomamente, quali box e cantine, non può venir ragionevolmente meno la condizione dell'unicità dell'unità immobiliare adibita a residenza, né la destinazione d'uso catastale abitativa (nel senso che le pertinenze vanno considerate unitariamente all'immobile).

RESIDENZA ANAGRAFICA E PRINCIPIO DI SOLIDARETA'

Nonostante lo sforzo del Legislatore nel 2013, restano parecchie lacune e punti interrogativi sulla tutela normativa dell'unica casa di proprietà proprio sul punto concernente il requisito della residenza. Talché, da parte della dottrina e della giurisprudenza è stato sottolineato che dal testo normativo si desume che il bene è aggredibile nel momento in cui il debitore non vi risieda anagraficamente. Spesso, infatti, avviene che il debitore per esigenze di lavoro o il contribuente anziano, che necessita di assistenza familiare, spostino la propria residenza in luogo diverso dall'unica casa di proprietà.

La condizione della residenza anagrafica non risulta, tuttavia, "agganciata" ad alcun dato temporale. Ciò porta a concludere che sia sufficiente che la stessa sussista prima della notifica dell'atto di comunicazione preventiva d'iscrizione ipotecaria, che oggi è obbligatoria affinché il debitore possa esercitare il suo diritto di difesa o pagare il dovuto (art. 77, comma 2 bis, D.P.R. n. 602/73)[5].

Nell'esegesi dell'art. 76, comma 1, il criterio della residenza è intimamente connesso al criterio dell'unicità della proprietà immobiliare. Il Legislatore da una parte assicura la impignorabilità dell'unica casa di abitazione e residenza che non sia di lusso, ma, al contempo, lascia fuori da questa "tutela" numerose di situazioni di fatto e di diritto. Ad es.: E' legittimo pignorare l'abitazione al contribuente debitore che avesse una sola casa di proprietà, ma di lusso? Magari perché ricevuta in eredità o donazione! Oppure: se il debitore possedesse una casa di abitazione (non di lusso) ed anche un terreno senza valore, sarebbe giusto e legittimo procedere all'espropriazione di entrambi? Ed ancora: è legittimo ipotecare ed espropriare un'abitazione a chi è costretto a porre la residenza da altre parte per ragioni lavorative, di vita o di salute? Non verrebbe violato l'art. 14 della Costituzione il quale sancisce, tra le libertà fondamentali, la libertà di domicilio da intendersi non solo, in senso lato, quale abitazione (residenza), ma anche come luogo dove il soggetto ha la sede dei suoi affari ed interessi, come l'attività lavorativa (domicilio in senso stretto) e quale dimora occasionale (ove il soggetto permane in modo non abituale)?

Non verrebbero violati, inoltre, gli artt. 32 e 2 (principio di solidarietà) della Costituzione, se si procedesse all'ipoteca ed all'espropriazione dell'unica abitazione di un anziano o altro soggetto costretto a risiedere in altro luogo (diverso dalla casa di proprietà) per motivi di salute e che necessita dell'assistenza della sua famiglia o centro ospedaliero?

Non sarebbe, infine, violato – in quanto intimamente connesso – l'articolo 3, comma 2, della Costituzione?[4]. La risposta, evidentemente, non può essere che si! Sarebbero violati gli artt. 2, 3 e 14 della Costituzione.

E', quindi, equo che tutte queste situazioni ed altre – che non stiamo qui ad elencare - non abbiano una chiara tutela legislativa e siano addirittura in contrasto con i principi europei ed i diritti fondamentali dell'uomo?

Visto che, la Carta Costituzionale sancisce inequivocabilmente il diritto dei cittadini a vedere tutelata la propria salute ed a porre la propria residenza ove sia più consona ai loro interessi lavorativi, sociali e di salute, lo Stato deve assumersi il compito di realizzare tutte le condizioni affinché ciò avvenga e di conseguenza rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscano il pieno sviluppo di queste libertà fondamentali.

Si è, infatti, dell'avviso che, in tale situazione il cittadino/contribuente è formalmente libero di vivere nella sua abitazione di proprietà, ma tale libertà è una libertà fallace, poiché, non potendo spostare la sua residenza, potrebbe in molti casi rinunciare al soddisfacimento di bisogni essenziali – tutelati dalla Costituzione – come il diritto alle cure e/o a vivere nel luogo dove meglio può vivere, lavorare e sviluppare la sua vita sociale.

In particolare, andrebbe contro il principio di solidarietà, sancito dall'art. 2 e 3 della Costituzione, il procedere dell'esecuzione forzata dell'unica casa di proprietà del debitore (sia che vi ci risieda o no) in maniera del tutto incurante della situazione socio-economica e lavorativa dei singoli debitori. L'accanimento verso il contribuente pensionato o lavoratore (dipendente o autonomo), che è costretto a risiedere in altro luogo per motivi di lavoro o di vita sociale, infatti, non risolverà i problemi economici né dello Stato né dei soggetti indebitati. Chi ha delle pendenze deve poter continuare a disporre di un bene primario come la casa di abitazione per trovare soluzioni che estinguano gradualmente il debito e quindi, contribuire in modo fruttuoso e positivo alle spese dello Stato ed a titolo di solidarietà (ex artt. 2 e 53 Cost.), nei confronti della collettività.

Al dovere di solidarietà politica, economica e sociale da parte del cittadino deve corrispondere il dovere dello Stato italiano di metterlo nelle condizioni più idonee, rimuovendone ogni situazione ostativa in fatto ed in diritto.

Sul versante dell'altro criterio richiesto dal comma 1 dell'art. 76 D.P.R. n. 602/73, è di tutta evidenza che anche una persona proprietaria di un unico immobile di lusso, ma che abbia pendenze nei confronti dello Stato, potrebbe essere un contribuente in difficoltà! Il concetto di immobile di lusso racchiude un ventaglio di situazioni di fatto e di diritto molto ampio. Poiché nello stesso criterio vengono considerati sia i castelli che un immobile signorile ad esempio. In questi casi, a maggior ragione, si deve valutare la situazione del ogni singolo soggetto, tenendo sempre presente che la privazione dell'abitazione (che può esser anche un immobile di lusso ricevuto in eredità o donazione) potrebbe essere la decisione meno equa e meno logica al fine di farlo contribuire alle spese dello Stato ed ai bisogni della collettività.

IL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA'

Il contribuente non dovrebbe esser messo nella condizione di difendere la sua unica abitazione di proprietà dallo Stato italiano che – come ogni altro paese comunitario - dovrebbe osservare i principi sanciti dalla Comunità europea e dalle Corti europee del Lussemburgo e di Strasburgo in tema di diritto all'abitazione. Tali principi sono di diretta ed immediata applicazione nello Stato italiano ex art. 11 Cost.

Il diritto alla casa o all'abitazione è un bene primario, ed oggi si atteggia a precondizione per il godimento di tutta una serie di diritti fondamentali, costituzionalmente garantiti. Lo è, a maggior conto, nel caso in cui un contribuente abbia un'unica casa di proprietà. E lo è sia per chi è proprietario di un monolocale che per chi possiede un immobile di lusso. Ogni contribuente deve esser visto nella sua singolarità ed unicità. Bisogna dunque valutare ogni situazione secondo in principio di proporzionalità sviluppato dalla Corte di Strasburgo.

Più esattamente l'art. 1 del 1° Protocollo della CEDU tutela il diritto di proprietà, ma facendo salvo il diritto degli Stati di imporre il pagamento delle imposte. Secondo il citato art. 1: "Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o ammende".

Gli Stati, pertanto, godono di ampia discrezionalità in materia fiscale, ma le loro scelte non devono essere sprovviste di un ragionevole fondamento. Ha, infatti, stabilito la Corte EDU che dev'esservi "un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della comunità e la necessità imperativa di salvaguardare i diritti fondamentali dell'individuo.

Non pochi interventi della Corte di Strasburgo sono ispirati al principio di proporzionalità. La Corte ha ritenuto che l'imposta non deve essere un onere eccessivo [6] e che non è consentita un'applicazione sproporzionata di provvedimenti cautelari pro fisco [7].

Nell'analisi applicativa dei principi dettati dall'art. 1 del Protocollo 1 addizionale, la Corte di Strasburgo (che ha una competenza ed esperienza specifica in tema di tutela dei diritti umani) ha essenzialmente delineato, attraverso la sua giurisprudenza, una nozione autonoma di "beni" [8]. Il "diritto al rispetto dei beni" non è più visto "regola iuris" come residuale rispetto alla fattispecie lecite di "privazione della proprietà". Quella disposizione diviene norma in bianco capace di salvaguardare ogni situazione proprietaria, ed i tre i criteri cooperano, ispirati dai comuni parametri valutativi della "legalità", dello "scopo legittimo" e della "proporzionalità" del sacrificio imposto al privato, costruendo un vantaggio concreto per i singoli cittadini della Comunità europea.

Il principio della proporzionalità, consacrato in varie fonti del diritto UE (si vedano l'art. 5, paragrafo 4 del TUE e gli artt. 49 e 52 della Carta Europea, oltre al secondo Protocollo ai Trattati europei) è il punto da cui bisogna partire.

Le criticità dell'art. 76 non si esauriscono nel primo comma! La novella dell'art. 8 del DL n. 50/2017 (in vigore dal 24.04.2017), ha disposto la modifica dell'art. 76, comma 2, del DPR n. 602/1973, nella parte in cui ha sostituito le parole "del bene" con "dei beni". Il nuovo art. 76, comma 2, DPR n. 602/1973, infatti, prevede che: "Il concessionario non procede all'espropriazione immobiliare se il valore dei beni, determinato a norma dell'art. 79 e diminuito delle passività ipotecarie aventi priorità sul credito per il quale si procede, è inferiore all'importo indicato nel comma 1".

Si fa, dunque, riferimento al nuovo metodo di calcolo del tetto minimo per il pignoramento degli immobili dei contribuenti debitori. In particolare, il tetto è sempre di 120 mila euro, ma è diventato cumulativo. Ciò significa che se prima un immobile, per essere pignorabile dal Fisco, doveva avere singolarmente un valore superiore ai 120 mila euro, ad oggi, invece, è sufficiente che l'insieme degli immobili di proprietà del contribuente superi quel tetto da un punto di vista complessivo, ovvero cumulativamente. Questo significa che l'esecuzione forzata è stata agevolata.

Ma di questa ulteriore e più patologica criticità della novella del comma 2, dell'art. 76, D.P.R. n. 602/73, ne riparleremo nel prossimamente.

NOTAZIONI CONCLUSIVE

In Italia, v'è uno Stato normativo che, nonostante abbia reso impignorabile l'unica casa di proprietà a certe condizioni, di fatto contraddice i principi fondamentali dei diritti dell'uomo, tutelati dalla Costituzione italiana e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, appunto perché questa impignorabilità è sottoposta ad una ratio illogica ed antidemocratica [9].

Ormai, da più parti, è stato messo l'accento sull'evidente malessere del nostro ordinamento fiscale: ovvero la sua mancanza di affidabilità e di stabilità, una sua certa opacità potrebbero compromettere nel tempo non solo i valori di democrazia ed equità, ma anche l'attrattiva sia degli investitori esteri che di chiunque voglia venire a vivere in Italia.

Il continuo normare per esigenze di gettito fiscale, ha dato vita a regole impositive inique ed antidemocratiche oltre che contrarie ai principi fondamentali della Carta europea ed ai principi fondamentali sviluppati dalla giurisprudenza di Strasburgo.

Il nocciolo della questione è che più una norma è autoritaria e malsana e più il cittadino/contribuente, nella sua coscienza civica, si sentirà legittimato a violarla, rompendo il vincolo di solidarietà con il Fisco Italiano e con la collettività.

Il legittimo affidamento dei contribuenti nella certezza del diritto non è soltanto relativo al principio di irretroattività della legge, ma anche nell'avere una normativa stabile, certa e democratica (non autoritaristica e malsana) da parte del Legislatore.

Nel vuoto di tutela lasciato dal Legislatore italiano nell'art. 76, comma 1, D.P.R. n. 602/73, pare dunque, possibile giustificare la tesi secondo cui le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ed i principi sul diritto di proprietà sviluppati dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo si possano applicare a tutte le istituzioni ed organi degli Stati europei nel rispetto del principio di sussidiarietà e proporzionalità, affinché i giudici e le amministrazioni in Italia possano adoperare provvedimenti idonei a tutelare l'unica casa di proprietà dei contribuenti.

I giudici italiani, di conseguenza, agendo come giudici dell'UE, non dovrebbero tener conto della normativa italiana in contrasto con i principi di cui sopra e di conseguenza disapplicarla.


Note:

[1] Il DL n. 16 del 2 marzo 2012 aveva innalzato, da 8 mila a 20 mila euro, il valore del debito che consentiva ad Equitalia Spa d'iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore.
[2] Prima del Dl del Fare, l'Agente della riscossione poteva procedere se il credito superava i 20 mila euro.
[3] Lovecchio, Corr. Trib. 13, 2279.
[4] E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese
[5] L'omessa attivazione di tale contraddittorio endoprocedimentale comporta la nullità dell'iscrizione ipotecaria per violazione del diritto alla partecipazione al procedimento, garantito anche dagli artt. 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, oltre che dall'art. 6 dello Statuto del contribuente.
[6] Corte EDU, 16 marzo 2010, Di Belmonte: Le leggi tributarie non devono risolversi in forme di confisca arbitraria. Si veda la sentenza del 16 settembre 1996 tra Gaygusuz vs Austria.
[7] Corte EDU, 1° febbraio 2011, Metalco, concernente il sequestro di beni di valore sproporzionato rispetto al debito tributario (oltre 10 volte).
[8] Sentenza Sporrong e Lonnroth contro Svezia. A partire da questa sentenza il giusto equilibrio diviene uno dei principi fondamentali dell'art. 1.
[9] L'art. 6 TUE (Trattato sull'Unione europea) prevede che l'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Prevede, inoltre, che l'Unione aderisce alla CEDU (Carta Europea dei diritti dell'uomo) e che i diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali.

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