Dissertazioni varie sulla contabilità dei lavori

| 03/08/2017 13:32


Chi come me opera quotidianamente nel settore dei lavori , ben sa , che la redazione della contabilità rappresenta il punto di maggiore criticità nei rapporti tra la Direzione dei Lavori e esecutore; nel presente contributo verranno forniti alcuni spunti di riflessione sulle possibili conseguenze connesse alla redazione di atti non pienamente aderenti al reale stato della commessa.
Per contestualizzare l'argomento è bene premettere un inquadramento normativo, seppur sintetico, sul tema evidenziando le norme in vigore in questo periodo transitorio.
Normativa applicabile nell'attualità ( periodo transitorio).
La Contabilità dei lavori pubblici rappresenta il complesso di operazioni (predisposizione degli atti contabili ed esecuzione delle misurazioni) effettuate dal Direttore dei lavori, con l'eventuale ausilio dell'ufficio di direzione dei lavori, per il controllo tecnico, contabile e amministrativo dell'esecuzione dell'intervento al fine di rendere edotta la committenza del costo della commessa.
Infatti nella contabilità , oltre ai dati contabili desunti dai lavori eseguiti, l'appaltatore deve, pena decadenza, iscrivere nelle corrette forme le maggiori richieste ( domande) che ritiene di dover formulare.
Oggi la contabilità dei lavori pubblici è disciplinata dal Codice degli Appalti (D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50) e dalle specifiche Linee guida attuative del nuovo Codice degli Appalti elaborate su proposta dell'ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) da approvarsi con decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti (Artt. 101 e 111 del D.Lgs. 50/2016).
Il previgente regolamento dei lavori pubblici DPR 207/2010 è stato infatti abrogato dall' art. 217, comma 1, lett. u), D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, a decorrere dal 19 aprile 2016, ai sensi di quanto disposto dall' art. 220 del medesimo D.Lgs. n. 50/2016.
La lett. u)sopra citata prevede che: "il decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, con effetto: 1) dalla data di entrata in vigore degli atti attuativi del presente codice, i quali operano la ricognizione delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 207 del 2010 da esse sostituite; 2) dalla data di entrata in vigore del presente codice: la Parte I; la Parte II, Titolo I, capo II; la Parte II, Titolo II, capo II; la Parte II, Titoli IV e V, VI, VII, VIII; la Parte II, Titolo IX Capo III; parte II, Titolo XI, Capo III, ad esclusione dell'articolo 251; la Parte III ad esclusione degli articoli 254, 255 e 256; le Parti IV, V e VII, nonché gli allegati e le parti di allegati ivi richiamati"
Per fortuna, solo una piccola parte della normativa che regolamentava la contabilità dei lavori è stata abrogata in attesa dell'emissione dei vari regolamenti seppur attualmente per alcune procedure esiste un vero e proprio vuoto normativo.
In particolare ci si riferisce alla Parte II, Titolo IX Capo III che riguarda gli artt. 211 (Numerazione delle pagine di giornali, libretti e registri e relativa bollatura), 212 (Iscrizione di annotazioni di misurazione), 213 (Operazioni in contraddittorio con l'esecutore), 214 (Firma dei soggetti incaricati)
Infatti il D.Lgs. 18-4-2016 n. 50 pubblicato nella Gazz. Uff. 19 aprile 2016, n. 91, S.O., ed entrato in vigore, ai sensi del comma 1 dell'art. 220 dello stesso dlgs, lo stesso giorno della sua pubblicazione sulla G.U., all'art. 111 (Controllo tecnico, contabile e, amministrativo), prevede:
"1. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, da adottare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del presente codice, su proposta dell'ANAC, previo parere delle competenti commissioni parlamentari, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, sono approvate le linee guida che individuano le modalità e, se del caso, la tipologia di atti, attraverso i quali il direttore dei lavori effettua l'attività di cui all'articolo 101, comma 3, in maniera da garantirne trasparenza, semplificazione, efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche anche per i controlli di contabilità.
"2. Il direttore dell'esecuzione del contratto di servizi o di forniture è, di norma, il responsabile unico del procedimento e provvede al coordinamento, alla direzione e al controllo tecnico-contabile dell'esecuzione del contratto stipulato dalla stazione appaltante assicurando la regolare esecuzione da parte dell'esecutore, in conformità ai documenti contrattuali. Con il medesimo decreto, di cui al comma 1, sono altresì approvate linee guida che individuano compiutamente le modalità di effettuazione dell'attività di controllo di cui al periodo precedente, secondo criteri di trasparenza e semplificazione. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1, si applica l'articolo 216, comma 17."
L'art. 111 del Codice dei contratti pubblici di cui al D. Leg.vo 18/04/2016 n. 50 prevede, al comma 1, che l'ANAC formuli una proposta al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l'adozione di Linee guida che individuino le modalità e la tipologia di atti attraverso i quali il Direttore dei Lavori effettua l'attività descritta al comma 3 dell'art. 101, ossia il controllo tecnico, contabile e amministrativo dell'esecuzione dell'intervento, finalizzato a garantire che i lavori siano eseguiti a regola d'arte e in conformità al progetto e al contratto.
Le Linee guida in questione, la cui bozza è stata posta in consultazione fino al 16/05/2016, sono state licenziate nel loro testo definitivo dall'ANAC il 21/06/2016 e trasmesse al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, chiamato ad emanarle sotto forma di decreto, in uno con le altre linee guida sul direttore dell'esecuzione. Il Ministero si è a sua volta avvalso della facoltà di chiedere il parere del Consiglio di Stato, parere reso in data 03/11/2016 e che contiene osservazioni piuttosto rilevanti, che lasciano intendere la necessità di una profonda revisione delle stesse. Nel parere espresso il Consiglio di Stato ha formulato diversi rilievi di non poco conto. Primo fra tutti, ha inteso conferire al provvedimento di adozione una veste giuridica coerente con la natura regolamentare del provvedimento, diversa dal carattere di "soft law" con il quale si configurano invece generalmente le linee guida ANAC.
Il Consiglio di Stato, ancora, ha segnalato puntualmente le parti da eliminare in quanto mere ripetizioni delle norme di legge e di conseguenza contrarie ai canoni di semplificazione normativa.
Nel parere si richiede di motivare la scelta di non abrogare tutti gli articoli del D.P.R. 207/2010,come invece dovrebbe essere.
Le linee guida, una volta emanato il decreto ministeriale, andranno ad abrogare i seguenti articoli del D.P.R. n. 207/2010: 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 199, 200, 201, 202, 210.
Per prima cosa l'Autorità ribadisce come l'assenza nel Codice di norme di estremo dettaglio riguardo lo svolgimento dell'attività del DL risponde ad una precisa volontà di realizzare un'ampia liberalizzazione delle forme e delle modalità di azione delle stazioni appaltanti, che restano peraltro vincolate al rispetto dei principi generali cogenti (principi di efficienza e di efficacia, di imparzialità, di concorrenza, di trasparenza ecc.).
Le regole di dettaglio che sono state richiamate nelle Linee guida - in parte riprese dal precedente D.P.R. 207/2010 - sono pertanto relative a quegli ambiti per i quali si riscontra necessità di maggiore certezza e trasparenza nei rapporti tra stazioni appaltanti e imprese, anche al fine di scongiurare l'insorgere di contenziosi.
Stante quanto sopra, norme e prassi operative vigenti ed in uso sotto il precedente quadro normativo possono ( debbono a parere di chi scrive) comunque essere utilizzate, anche ove non richiamate dalle Linee guida in esame, poiché comunque non incompatibili con il quadro regolatorio attualmente in vigore e, nell'interesse di tutti, apprezzabili per la chiarezza operativa .
Si deve purtroppo constatare che a tutt'oggi il decreto indicato al predetto comma 1 che sarebbe dovuto essere promulgato entro il 18/07/2016 non è ancora stato ancora adottato.
Tuttavia l'art. 216 (Disposizioni transitorie e di coordinamento) al proprio comma 17 prevede: "Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all'articolo 111, comma 1, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui alla Parte II, Titolo IX, capi I e II, nonché gli allegati e le parti di allegati ivi richiamate, del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207."
Restano pertanto in vigore per la "Contabilità dei lavori" (Titolo IX) lo "Scopo e forma della contabilità" (Capo I art.li da 178 a 202) e la "Contabilità dei lavori in economia" (Capo II art.li da 203 a 210).
Modalità di tenuta della contabilità
L'attività di controllo tecnico, contabile e amministrativo, si esplica di fatto attraverso la compilazione con precisione e tempestività dei documenti contabili, che sono atti pubblici a tutti gli effetti di legge (art. 180 DpR 207/2010), con i quali si realizza l'accertamento e la registrazione dei fatti producenti spesa. Si può quindi affermare che la contabilità dei lavori pubblici, in estrema sintesi, consista nel classificare e misurare le lavorazioni eseguite, nonché di trasferire poi i rilievi effettuati, per le conseguenti operazioni di calcolo che consentono di individuare il progredire della spesa, nei seguenti documenti contabili:
•il Giornale dei lavori
•il Libretto delle misure (libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste)
•il Registro di contabilità
•lo Stato avanzamento lavori (SAL)
•il Certificato per pagamento delle rate
•il Conto finale dei lavori e la relativa Relazione
Il Giornale dei lavori è un documento obbligatorio della Contabilità dei lavori pubblici espressamente previsto anche dalle Linee guida attuative del nuovo Codice degli Appalti approvate con decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti (Linee guida in attesa di pubblicazione in gazzetta). E' tenuto dal Direttore dei lavori per annotare, giorno dopo giorno, l'ordine, il modo e l'attività con cui progrediscono le lavorazioni, il nominativo, la qualifica e il numero degli operai impiegati, l'attrezzatura tecnica impiegata per l'esecuzione dei lavori, l'elenco delle provviste fornite dall'esecutore documentate dalle rispettive fatture quietanzate, nonché quant'altro interessi l'andamento tecnico ed economico dei lavori, ivi compresi gli eventuali eventi infortunistici.
Nota: mi viene richiesto spesso l'efficacia del giornale dei lavori. E' evidente come detto documento per quanto tenuto dalla DL ove sottoscritto dall'esecutore rappresenti un dato oggettivo.
Il Libretto delle misure è uno dei registri fondamentali della contabilità dei lavori pubblici e permette la constatazione dei lavori, cioè l'accertamento delle lavorazioni eseguite e della loro misurazione. Esso è, appunto, il documento destinato a contenere i dati del rilevamento.
Il Libretto delle misure o più precisamente i "Libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste" sono compilati dal Direttore dei lavori che esegue la misurazione e classificazione delle lavorazioni. La mansione può essere da lui attribuita al personale che lo coadiuva, sempre comunque sotto la sua diretta responsabilità. Il direttore dei lavori deve verificare i lavori e certificarli sui libretti delle misure con la propria firma. Cura, inoltre, che i libretti o i brogliacci siano aggiornati e immediatamente firmati dall'appaltatore o dal tecnico dell'appaltatore che ha assistito al rilevamento delle misure. Pertanto, l'appaltatore deve essere sempre invitato alle misurazioni e, qualora non intervenga o non sottoscriva i libretti delle misure ed i brogliacci, il direttore dei lavori procede alla presenza di due testimoni, i quali firmano i documenti ora indicati. Le Linee guida attuative del nuovo Codice degli Appalti non forniscono indicazioni operative sulla modalità di tenuta del libretto delle misure, così come dettagliatamente definite dall'abrogato D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di attuazione ed esecuzione del codice dei contratti).
Nota: il libretto delle misure è quindi un documento di redazione quotidiana. Le dati ivi riportate diventano essenziali sia al fine di valutare eventuali tardività nella richiesta di maggiori oneri ma anche per legittimare la richiesta di interesse da ritardata contabilizzazione….
Il registro di contabilità è il documento contabile principale che riporta le quantità di lavorazioni eseguite con i corrispondenti prezzi contrattuali, in modo tale da determinare l'avanzamento dei lavori e il corrispettivo maturato dall'appaltatore.
Il CAPO III del dpr 207/2010 (vecchio regolamento appalti) conteneva le norme generali per la tenuta della contabilità dei lavori pubblici. In particolare, l'art. 211 rubricato "Numerazione delle pagine di giornali, libretti e registri e relativa bollatura" prevedeva che:
- i documenti amministrativi e contabili fossero tenuti a norma dell'articolo 2219 codice civile;
- il giornale, i libretti delle misure ed i registri di contabilità, tanto dei lavori come delle somministrazioni, fossero costituiti da fogli numerati e firmati nel frontespizio dal responsabile del procedimento;
- si potessero usare programmi informatizzati tali da garantire l'autenticità e l'integrità delle scritture contabili.
Inoltre, il comma 4 prevedeva esplicitamente che il registro di contabilità fosse numerato e bollato dagli uffici del registro ai sensi dell'articolo 2215 del codice civile.
Il nuovo Codice appalti (Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), entrato in vigore il 19 aprile 2016, ha abrogato una serie di articoli del vecchio regolamento.
In particolare, l'art. 217 del nuovo Codice appalti prevede l'espressa abrogazione degli articoli del Capo III, incluso l'art. 211.
Pertanto, non è più espressamente prevista la bollatura dei registri di contabilità dei lavori pubblici.
Nota: il registro di contabilità è un documento in unico esemplare; professionalmente mi capita di vedere S.A. che predispongono tre copie originali del registro. In questo caso è bene darne contezza alla firma e mel caso di apposizioni di riserve riportare il testo su tutte le copie.
Lo Stato di Avanzamento Lavori (SAL) riassume tutte le lavorazioni e tutte le somministrazioni eseguite dal principio dell'appalto sino ad allora e a esso è unita una copia degli eventuali elenchi dei nuovi prezzi, indicando gli estremi della intervenuta approvazione; se tali elenchi sono già in possesso della stazione appaltante, il Direttore dei Lavori ne indica gli estremi nel SAL.
Lo Stato di Avanzamento Lavori, ricavato dal registro di contabilità, è rilasciato nei termini e modalità indicati nella documentazione di gara e nel contratto di appalto, ai fini del pagamento di una rata di acconto; a tal fine il documento deve precisare il corrispettivo maturato, gli acconti già corrisposti e di conseguenza, l'ammontare dell'acconto da corrispondere, sulla base della differenza tra le prime due voci. Lo stato di avanzamento lavori è firmato dal DL e dall'impresa in segno di accettazione.
Il Direttore dei Lavori trasmette immediatamente lo Stato di Avanzamento Lavori al Rup.
ll Certificato di pagamento è emesso dal Rup entro il termine di sette giorni dal rilascio del SAL.
Il Rup, previa verifica della regolarità contributiva dell'impresa esecutrice, invia il Certificato di pagamento alla stazione appaltante per l'emissione del mandato di pagamento che deve avvenire entro 30 giorni dalla data di rilascio del Certificato di pagamento; ogni certificato di pagamento emesso dal Rup è annotato nel registro di contabilità.
Nota: alcune imprese mi segnalano che i RUP subordinerebbero la firma del certificato alla rinuncia delle riserve iscritte nel SAL. In tale richiesta del tutto indebita si può configurare il reato di violenza privata o ancor peggio di estorsione.
Il Conto finale dei lavori è compilato dal Direttore dei Lavori a seguito della certificazione dell'ultimazione degli stessi e trasmesso al Rup unitamente ad una Relazione, in cui sono indicate le vicende alle quali l'esecuzione del lavoro è stata soggetta, allegando tutta la relativa documentazione. Il Conto finale dei lavori deve essere sottoscritto dall'impresa affidataria. All'atto della firma l'impresa affidataria non può iscrivere domande per oggetto o per importo diverse da quelle formulate nel registro di contabilità durante lo svolgimento dei lavori e deve confermare le riserve già iscritte negli atti contabili per le quali non siano intervenuti la transazione di cui all'art. 208 del Codice o l'accordo bonario di cui all'art. 205 del Codice. Se l'impresa affidataria non firma il conto finale nel termine assegnato (non superiore a trenta giorni), o se lo sottoscrive senza confermare le domande già formulate nel registro di contabilità, il conto finale si ha come da lui definitivamente accettato. Firmato dall'impresa affidataria il conto finale, o scaduto il termine sopra assegnato, il Rup, entro i successivi sessanta giorni, redige una propria relazione finale riservata nella quale esprime parere motivato sulla fondatezza delle domande dell'impresa affidataria per le quali non siano intervenuti la transazione o l'accordo bonario.
Nota: La contestazione del conto finale deve essere effettuata con immediatezza ovvero senza riservarsi l'esplicitazione nel termine di giorni 15.
Contabilizzazione e patologie
Chi scrive si occupa di lavori pubblici da oltre un ventennio potendo constatare, nella fase di controllo e contabilizzazione dei lavori, un atteggiamento da parte dei soggetti interessati (direttore dei lavori, RUP e esecutori) non sempre aderente al dettame normativo.
Lasciando in disparte comportamenti volutamente volti ad aggirare la norma, la propria esperienza professionale ha evidenziato tre casistiche particolarmente ricorrenti: