I comuni di piccola entità ed il codice dei contratti pubblici : gli esiti di una analisi

01/12/2017 10:05

A cura dell' Ing. Giulia Fossati


Introduzione


Il nuovo Codice degli appalti (d.lgs. 50/2016) è entrato in vigore il 19 Aprile 2016.
Molteplici sono gli obiettivi alla base del nuovo provvedimento, tra cui:

• Realizzare un quadro normativo più chiaro e semplificato per garantire efficacia e tempi certi;
• Rafforzare il contrasto alla corruzione;
• Agevolare l'accesso di tutte le imprese ai contratti della Pubblica Amministrazione;
• Promuovere investimenti che tengano conto della qualità e della sostenibilità ambientale, rilanciando l'economia italiana.

L'entrata in vigore del nuovo Codice degli appalti ha rappresentato una novità di carattere normativo di forte impatto che, in quanto tale, ha causato diverse difficoltà applicative, riscontrate soprattutto dalle Pubbliche Amministrazioni.

In particolare, il passaggio tra "vecchio" e "nuovo" regime è risultato troppo brusco, ed è quindi mancata una fase transitoria necessaria agli enti per poter recepire ed attuare le novità procedurali della nuova normativa.

Ad un anno di distanza dalla riforma degli appalti pubblici, è stato pubblicato il decreto Correttivo (d.lgs. 56/2017), entrato in vigore il 20 maggio 2017, con l'obiettivo di porre rimedio alle problematiche riscontrate nei primi mesi di applicazione delle regole del nuovo Codice.

Il questionario


Le difficoltà applicative generate dal d.lgs. 50/2016 sono state oggetto di un questionario d'indagine rivolto ad alcune Amministrazioni Comunali, al fine di comprendere, dall'ottica degli enti locali, quali problematiche ha creato la nuova normativa in relazione a quella precedente (d.lgs. 163/2006), in fase di affidamento ed esecuzione.


In particolare, l'attenzione è stata rivolta alla realtà italiana, che non è rappresentata dalle grandi città, bensì dai piccoli enti locali. Infatti, dai dati ISTAT 2017 si evince che il 43,69% dei Comuni italiani rientra nella fascia demografica compresa tra zero e 2.000 abitanti. Inoltre, si nota il netto divario tra piccole e grandi entità locali: i Comuni con più di 60.000 abitanti rappresentano soltanto l'1,30% del totale. [RAPPRESENTAZIONE GRAFICA ]


Il questionario è stato inviato ad Uffici Tecnici di circa 500 Amministrazioni, ed è giunta risposta da 237.


Ai fini dell'analisi dei dati ottenuti, le fasce demografiche considerate sono sette, numerate in ordine decrescente di abitanti:


I.> 60.000 abitanti
II.20.000 – 59.999 abitanti
III.10.000 – 19.999 abitanti
IV.5.000 – 9.999 abitanti
V.3.000 – 4.999 abitanti
VI.1.000 – 2.999 abitanti
VII.< 1.000 abitanti


Gli enti che hanno fornito risposta al questionario sono, per la maggior parte, di piccola-media entità: il 24% appartiene infatti alla VI fascia (1.000 – 3.000 abitanti).


Alle Amministrazioni è stato chiesto di

indicare il numero di procedure di affidamento avviate a seguito dell'entrata in vigore del nuovo Codice, in relazione alle principali fasce di importo;

le differenze più significative rilevate rispetto al precedente decreto e le difficoltà attuative riscontrate in fase di affidamento ed esecuzione;

eventuali proposte di miglioramento ritenute necessarie; ed, infine, se ritengano il decreto Correttivo adeguato a porre rimedio alle difficoltà insorte con il d.lgs. 50/2016.


Dai dati pervenuti, emerge che la maggior parte delle procedure di affidamento avviate dai Comuni con il nuovo Codice rientra nelle fasce di importo inferiori a 40.000€ e comprese tra 40.000€ e 150.000€.

In particolare, il 68% degli enti si riferisce ad affidamenti diretti.

In tema di difficoltà attuative riscontrate, in fase di affidamento, il 15% degli enti fa riferimento al DGUE (Documento di Gara Unico Europeo) ed ai motivi di esclusione:

Percentuale difficoltà rilevate dai Comuni in fase di affidamento (dati aggregati)


Gli enti hanno infatti applicato per la prima volta questo documento, che viene esibito dalle imprese al momento della presentazione delle domande di partecipazione o delle offerte, ed è costituito da un'autodichiarazione in cui si conferma che l'operatore economico soddisfa tassative condizioni previste dal Codice, ai fini della partecipazione.


Inoltre, sono state introdotte nuove fattispecie per i motivi di esclusione delle imprese dalle procedure di gara.


I Comuni segnalano difficoltà applicative da questo punto di vista che, indubbiamente, col passare del tempo, andranno ad essere superate.


In particolare, scendendo nel dettaglio delle fasce demografiche, il 27% dei Comuni appartenenti alla I e II fascia ha riscontrato difficoltà nella nomina dei commissari di gara. Il 13% delle Amministrazioni di III e IV fascia fa riferimento alle modalità di selezione degli operatori economici, agli affidamenti sotto soglia, e al DGUE e motivi di esclusione. Il 16% degli enti di V e VI fascia e il 22% della VII fascia hanno riscontrato difficoltà in tema di affidamenti sotto soglia.
Relativamente alla modalità di selezione delle imprese, la maggiore criticità rilevata dagli enti si riferisce alla difficoltà di individuare gli operatori economici oggettivamente più qualificati all'interno dell'elenco tra tutti quelli manifestanti interesse a partecipare alla procedura. Inoltre, secondo molti Comuni, si dovrebbero considerare maggiormente i piccoli lavori (anche quelli di importo pari a 1.000 euro), per i quali il tempo che le Amministrazioni impiegano per creare elenchi e rotazioni è quasi maggiore alle tempistiche di esecuzione.


Quanto alle difficoltà riscontrate in fase di esecuzione, l'81% delle Amministrazioni dichiara di non aver rilevato alcuna difficoltà in fase realizzativa data dall'applicazione del nuovo Codice. Ciò è dovuto al continuo rimando, all'interno del provvedimento, a decreti ministeriali e a linee guida Anac, e alla loro effettiva carenza a fronte dell'abrogazione del vecchio Regolamento attuativo (D.P.R. 207/2010).

Percentuale difficoltà rilevate dai Comuni in fase di esecuzione (dati aggregati)


In particolare, scendendo nel dettaglio delle fasce demografiche, il 56% dei Comuni appartenenti alla I e II fascia e il 70% degli enti di III e IV fascia non hanno riscontrato alcuna difficoltà significativa, per il motivo appena citato. Situazione analoga anche per le restanti fasce demografiche. L'88% delle Amministrazioni di V e VI fascia e il 100% della VII fascia non hanno riscontrato cambiamenti rilevanti.


Dai dati si nota che sono soprattutto gli enti più piccoli a non riscontrare difficoltà in fase realizzativa, in quanto ricorrono spesso a procedure negoziate o ad affidamenti diretti, per i quali le difficoltà esecutive sono esigue o, nella maggior parte, assenti.


Relativamente all'ultima domanda del questionario, il 44% dei Comuni ritiene il decreto Correttivo adeguato in parte a porre rimedio alle difficoltà insorte con il nuovo Codice. A loro parere, da una parte, esso ha risolto alcuni problemi normativi insorti, come la criticità relativa agli affidamenti diretti, eliminando l'obbligo dell'adeguata motivazione prevista dal d.lgs. 50/2016 e la consultazione di almeno due preventivi prevista dalle linee guida Anac, lasciando discrezionalità alle stazioni appaltanti e producendo un favorevole snellimento delle procedure.
Dall'altra parte, il Correttivo ha creato ulteriori dubbi interpretativi: si pensi, ad esempio, al costo della manodopera, che è tornato scorporabile dall'importo a base di gara.


In fase di esecuzione, dunque, non si sono riscontrate particolari differenze tra vecchio e nuovo decreto. Ciò è dovuto, da un lato, all'entità degli appalti di riferimento, trattandosi perlopiù di affidamenti diretti; dall'altro, come affermato in precedenza, alla mancanza, ad oggi, di importanti linee guida Anac e decreti attuativi che chiariscano la fase realizzativa delle opere. Tuttora, infatti, in fase esecutiva si applica parte del vecchio Regolamento attuativo, in concomitanza con alcuni articoli del nuovo Codice inerenti alla contabilità di cantiere, direzione lavori, garanzie e subappalto. Dunque, più che ad una mancanza di cambiamenti, ci si trova di fronte ad una normativa che è rimasta, per la fase esecutiva, ancora in via transitoria tra "vecchio" e "nuovo" regime.


In generale, gli enti hanno espresso diversi pareri riguardanti il nuovo Codice, positivi e negativi.
Tra gli effetti positivi compare una maggiore trasparenza delle procedure di gara, garantita, ad esempio, dalla progressiva digitalizzazione delle procedure, e dall'indizione di gara tramite avviso pubblico esplorativo pubblicato sul sito dell'Ente; ed alcune misure favorevoli per la partecipazione alle gare delle Piccole e Medie Imprese, tra le quali, la più significativa è l'aumento del numero di operatori economici da invitare alle procedure negoziate in relazione all'importo dei lavori.


Tante sono le criticità evidenziate dagli enti, tra queste la farraginosità e la poca chiarezza della normativa stessa, il periodo transitorio caratterizzante la fase esecutiva, ed il passaggio troppo brusco tra "vecchio" e "nuovo" regime.


A risentire maggiormente delle difficoltà applicative sono i piccoli enti locali.
Nel redigere le norme italiane inerenti agli appalti pubblici, quindi, si dovrebbe prestare maggior attenzione alle piccole entità locali, sommerse spesso dall'enorme burocrazia e dalla laboriosità delle procedure, e che, di conseguenza, arrivano a non rispettare i tempi nell'affidamento o nell'esecuzione dei lavori.


Inoltre, le piccole entità necessitano di avere strutture qualificate e specializzate all'interno dell'Amministrazione in quanto, spesso, si ritrovano ad essere carenti per numero, professionalità, e formazione del personale addetto, e si devono occupare contemporaneamente di diversi settori.

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