10 PROPOSTE PER LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

| 06/02/2018 12:16


Capitolo successivo alla riforma della Pubblica Amministrazione non potrà che essere quello della riforma della giustizia amministrativa. Le sfide della globalizzazione richiedono che anche la giustizia amministrativa divenga tema di politica economica e come tale oggetto di intervento da parte del legislatore. Deflazionare il contenzioso amministrativo ed accelerarne la decisione è, oggi, assolutamente necessario.
Punti salienti di una riforma della giustizia amministrativa dovrebbero essere l'istituzione del giudice monocratico in I grado, la conciliazione giudiziale accompagnata da un sistema premiale per i funzionari P.A. ed azzardo … l'istituzione di sezioni macroregionali del Consiglio di Stato. Sono possibili anche interventi apparentemente più limitati ma di grande effetto sul funzionamento della giustizia amministrativa.


1 – ISTITUZIONE DEL GIUDICE MONOCRATICO.
Il legislatore ha già riconosciuto al giudice amministrativo, in composizione monocratica, alcuni poteri: poteri istruttori, ma assai limitati, poteri cautelari provvisori consistenti nel potere di sospensione, in attesa della decisione del Tribunale in composizione collegiale, ed il potere di pronunciare l'estinzione del giudizio, nel caso di ricorsi ormai abbandonati o cessati di fatto. Quindi, non si è mai parlato esplicitamente di Giudice Unico o di Giudice Amministrativo Monocratico.
Oggi, occorre ampliare le ipotesi di definizione delle controversie da parte del Giudice Amministrativo, in composizione monocratica, perché questa può essere una delle chiavi di soluzione per la deflazione del contenzioso e per la accelerazione dei processi. Un intervento, questo, che potrebbe essere adottato, senza oneri per lo Stato, e che ha costituito in Francia e Germania, se pur con discipline differenti, uno strumento per affrontare il maggiore carico di lavoro nelle controversie amministrative, specie per il c.d. "contenzioso minore".
Sempre per il contenzioso minore dovrebbe adottarsi in Italia una soluzione simile a quella sperimentata negli altri Paesi; specie dovremmo avere riguardo al sistema tedesco che prevede una decisione monocratica come frutto di una decisione collegiale del Tribunale Amministrativo: la Sezione del Tribunale cui è stata assegnato il ricorso decide se la causa, sia per la fase di merito che per la fase cautelare, debba essere decisa collegialmente oppure possa essere assegnata ad uno dei componenti, quale Giudice Monocratico (assegnazione facoltativa), a condizione che non vi siano questioni nuove o complesse di diritto o in fatto da decidere.
La diversa composizione dell'Organo giudicante comporterebbe una maggiore efficienza del sistema della Giustizia Amministrativa per numero di ricorsi decisi a motivo di una possibile più ravvicinata calendarizzazione delle udienze e della conseguente accelerazione dei tempi di decisione. L'istituzione del Giudice monocratico determinerebbe su un gran numero di cause un diretto "contatto" tra Giudice e Parti, con una maggiore chiarezza delle reciproche posizioni che potrebbe portare ad una più facile composizione delle controversie. La stessa P.A., per il tramite del proprio avvocato (pubblico), avrebbe la possibilità di interloquire più liberamente e di riportare all'interno della Amministrazione valutazioni utili ad una eventuale riapertura della istruttoria ed alla conseguente modifica od annullamento degli atti impugnati.


2 – MEDIAZIONE PARAGIUDIZIARIA AMMINISTRATIVA E SISTEMA PREMIALE PER I FUNZIONARI P.A.
Se si volesse prendere ad esempio il modello tedesco di Giudice Monocratico, occorre anche ricordare che in Germania, per lo meno in primo grado, la maggioranza dei ricorsi presentati viene risolta prima della sentenza proprio per la propensione della parte pubblica ad emendare i propri errori, appena essi siano riconoscibili, spesso anche senz'attendere la sentenza. Tale atteggiamento, è favorito anche dal fatto che i contenziosi risoltisi negativamente per l'Amministrazione sono valutati in sede di verifica periodica dei risultati conseguiti dai dirigenti dei settori dai cui atti o dalla cui inerzia è scaturita la controversia.
Tale previsione, si dovrebbe accompagnare ad una disposizione che limiti, però, la responsabilità erariale del funzionario responsabile del procedimento e che provveda a dotare l'avvocato pubblico di poteri conciliativi che oggi non ha.
E' importante, quindi, prevedere spazi di conciliazione para-giudiziale, senza necessità di ulteriori organismi di mediazione, come avviene per il processo civile; non pare opportuno, ma anzi potrebbe costituire un intralcio ed una sostanziale perdita di tempo, l'istituzione di fasi stragiudiziali di mediazione o negoziazione per il processo amministrativo.
Le ipotesi che vengono fatte, oggi, di trasposizione nel processo amministrativo di detti istituti propri del processo civile vengono fatte da chi non conosce la giustizia amministrativa che ha come Parte necessaria la Pubblica Amministrazione e quindi tempi e modi che non sono propri del privato; quando una PA è Parte in un processo civile, tali percorsi per quanto obbligati non portano a nulla ed a nulla porteranno nel processo amministrativo.


3 – DEFLAZIONE DEL CONTENZIOSO DINANZI AL TAR LAZIO
La riduzione del contenzioso pendente dinanzi il TAR Lazio, può essere raggiunta mediante l'alleggerimento delle materie di competenza esclusiva, secondo i seguenti interventi:
- Revisione dell'art. 135 cpa ovvero dell'elenco delle materie per le quali il TAR del Lazio ha la competenza per tutto il territorio nazionale (causa principale dell'attuale carico di arretrato);
- Revisione dell'art. 13, commi 3, 4 e 5 cpa sulla competenza territoriale inderogabile dei TAR, con la individuazione di competenze esclusive in capo a singoli TAR e/o a Fori alternativi rispetto a quello del TAR Lazio, come oggi succede per il contenzioso in materia di Energia per il quale è competente in via esclusiva il TAR Milano.


4 – REVISIONE DELLA DISCIPLINA DELL'APPELLO
Sarebbe poi opportuna anche la revisione della disciplina dell'appello, con riguardo all'eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo che la stessa non possa essere motivo di impugnativa, visto che Parte del processo amministrativo è la Pubblica Amministrazione e che per quanto essa sia articolata sul territorio, possa sempre considerarsi soggettivamente unitaria e che una volta definita in primo grado, la competenza territoriale del TAR non possa essere oggetto di nuova trattazione in appello.


5 – ELIMINAZIONE RICORSO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Una volta per tutte dovrebbe disporsi la eliminazione del ricorso al Presidente della Repubblica, che si pone in alternativa al ricorso amministrativo, prevedendo un termine più lungo di presentazione (120 giorni anziché i 60 giorni ordinari del ricorso amministrativo), comportando un allungamento dei tempi di attesa per la P.A. Tale giudizio resta, poi, un giudizio in unico grado, contravvenendo al principio del doppio grado di giudizio e che per quanto nel tempo si sia "giurisdizionalizzato", costituisce un residuato di discipline risalenti a prima ancora della nascita dello Stato italiano per essere ricorso al Re, tant'è che ne rimane traccia sia nella natura del provvedimento adottato, sia nella necessaria acquisizione del "parere" del Consiglio di Stato, già Consiglio del Re.


6 – ELIMINAZIONE DEL TRIBUNALE DELLE ACQUE
Da ultimo, andrebbe prevista la eliminazione del Tribunale delle Acque, nelle sue articolazioni di Tribunale Regionale o Superiore, e di certo, quanto meno andrebbe eliminato il Tribunale Superiore come Giudice unico per il giudizio sui provvedimenti amministrativi in materia di Acque Pubbliche (art. 143 RD 1775/1933), con attribuzione al Giudice Amministrativo. Si ritiene veramente obsoleto che per alcuni tipi di giudizi vi sia ancora un unico grado di giudizio, in ragione del mero criterio della materia. Ricordiamo che le concessioni di derivazioni idro e termoelettriche rientrano in questo ambito. Tale possibile riforma, andrebbe anch'essa incontro ad esigenze di accelerazione e di maggiore vicinanza al territorio, considerato che il Tribunale Superiore è Giudice Speciale (con sede a Roma) e che tale tipo di giudizi potrebbe essere invece riferito ai TAR con circoscrizione, quindi, regionale.


7 – ORGANIZZAZIONE DEGLI UFFICI. SISTEMA UNICO INFORMATICO.
Vi sono, poi, alcune misure "non processuali" che potrebbero essere prese per il migliore funzionamento del processo amministrativo. Ritengo che l'Organizzazione degli Uffici, riferita a TAR e Consiglio di Stato, così come quella delle altre Corti, sia meglio appartenga al Ministero della Giustizia, in modo che il personale amministrativo sia inserito in un unico Ruolo e possa essere al meglio utilizzato, con sottrazione di tale competenza davvero meramente organizzativa all'Organo di autogoverno della Magistratura Amministrativa. Potrebbe altresì ridursi l'ambito di competenza dell'Organo di autogestione della Magistratura Amministrativa (ad es. carichi di lavoro, organizzazione Tribunali).


8 – PREVISIONE DEL RUOLO UNICO PER GLI AVVOCATI PUBBLICI
Utile è anche il rafforzamento della figura dell'avvocato pubblico tramite la previsione di un Ruolo Unico (regionale o nazionale), al fine di valorizzare tale componente della Giustizia Amministrativa, grazie a regole di accesso e trattamento uniformi.
Del resto, il Rapporto Cassese del 1996 sulla prevenzione della corruzione vedeva, nella assenza e nella insufficienza dei ruoli professionali, una delle ragioni principali della debolezza della P.A. e quindi, della corruzione. L'Avvocatura pubblica deve essere letta anche come presidio di legalità ed anticorruzione.


9 – REVISIONE DISCIPLINA DEL CONTRIBUTO UNIFICATO
Appare necessario che si riveda la disciplina del Contributo Unificato.
E' vero che la normativa di riferimento ha passato il vaglio della Corte di giustizia, ma non può non avvedersi della relativa sproporzione, specie in materia di appalti pubblici che vede calcolarsi impropriamente il C.U, sulla base dell'importo posto a base di gara (si arriva a dover versare 9 mila euro per un appello in materia di appalti). La sperequazione è evidente quando si guardi al contenzioso civile che prevede importi di molto inferiori ed ancor più se si considera il ricorso al Presidente della Repubblica – che si pone, come alternativo, per le medesime materie, ivi compresi gli appalti.
In quest'ultimo caso, la presentazione del ricorso – che ricordiamo, è sempre ricorso amministrativo, se pur alternativo rispetto a quello da presentarsi dinanzi al Giudice amministrativo - comporta il pagamento di un C.U. di importo fisso ed assolutamente modesto, poiché pari a 600 euro. E' di tutta evidenza l'irragionevolezza della disparità di trattamento fondata non sull'oggetto del ricorso quanto sul ricorso prescelto.
L'intento deflattivo è sicuramente meritevole, ma qualche aggiustamento pare d'obbligo (eliminazione del C.U. per il ricorso per motivi aggiunti, ad es.).
Può considerarsi l'eventualità di una diversa modulazione degli importi, in senso diciamo così "premiale", sulla base dell'anticipato abbandono del contenzioso, ad es., specie nel caso venissero introdotti spazi di conciliazione giudiziale ed anche considerando che potrebbe essere eliminato il ricorso al Presidente della Repubblica.


10 – ISTITUZIONE SEZIONI MACROREGIONALI CONSIGLIO DI STATO
La riforma del futuro sarebbe, a dir la verità, quella della istituzione di sezioni macroregionali del Consiglio di Stato e conseguente sezione speciale della Corte di Cassazione (come accade per il giudizio tributario).
Tale soluzione porterebbe ad un minor costo – e non solo in termini economici - del grado di appello, perché territorialmente più accessibile; comporterebbe una accelerazione dei tempi di decisione del contenzioso, perché non più concentrato sul Consiglio di Stato, e ad una migliore calendarizzazione che tenga conto delle esigenze territoriali ad avere risposte rapide su opere ed interventi.
Quindi, il Giudice Amministrativo verrebbe ad essere finalmente Giudice – come tutti gli altri Giudici - del Territorio e non più semplicemente "Giudice del Potere Pubblico", completando così quel processo di trasformazione che origina dall'Unità di Italia.

Vetrina