La riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione attraverso partnership tra soggetti pubblici e privati

19/03/2018 10:34


Commento a cura del Dott.Gianni RUBINI

La realizzazione delle infrastrutture può avvenire o mediante la formula dell'appalto con risorse totalmente a carico dell'amministrazione, o mediante una delle formule di PPP. A tal fine si rende necessario valutare, da parte delle amministrazioni pubbliche, se sia conveniente procedere ad una forma di partenariato con il privato oppure, diversamente, ricorrere ad un contratto di appalto più tradizionale. Tale analisi va effettuata in modo differenziato in rapporto alle caratteristiche e dimensioni dell'intervento che si prevede debba essere realizzato ed alle risorse economiche disponibili. In particolare si dovrà tener conto almeno dei seguenti aspetti:

i. la presenza di un quadro normativo e regolatorio compatibile con l'intervento;
ii. l'esistenza di rischi trasferibili al soggetto privato;
iii. la capacità organizzativa e la presenza del know how della pubblica amministrazione per intraprendere un'operazione di Ppp;
iv. la possibilità di praticare un sistema di pagamenti da legare a prefissati livelli quantitativi e qualitativi in sede di gestione;
v. la tariffabilità dei servizi da erogare e la verifica del consenso della collettività a pagare tali servizi.

Un tale controllo potrebbe fornire elementi direttamente utilizzabili nell'elaborazione del bando
di gara in ordine, segnatamente, alle più consone modalità di scelta del partner privato. La verifica della praticabilità del PPP va effettuata quando sono disponibili alcune informazioni sulle alternative per la realizzazione delle idee-progetto, ma in ogni caso prima della conclusione dello studio di fattibilità poiché, ad esempio, un esito non favorevole al PPP potrebbe comportare anche la rinuncia alla procedura di messa in gara dello studio di fattibilità.

Tutto ciò presuppone che:

a) le procedure di aggiudicazione siano regolate attraverso meccanismi concorrenziali e competitivi;
b) i rischi connessi alla costruzione e gestione dell'opera siano chiaramente identificati, valutati e posti in capo al soggetto più in grado di farsene carico
c) la corretta quantificazione dei costi connessi ai rischi da allocare riduca le asimmetrie informative attribuendo maggiore consapevolezza all'amministrazione.

L'amministrazione dovrebbe trovare conveniente effettuare un determinato progetto mediante uno schema di Ppp e non tramite un tradizionale schema di appalto solo quando il rendimento atteso per l'intera società è positivo. Il value for money dei Ppp rappresenta il beneficio in termini finanziari derivante per la pubblica amministrazione dal ricorso a tale tipo di operazione. A tal fine occorre valutare, oltre al costo di investimento per la realizzazione di un determinato progetto, anche il costo totale dell'opera nel corso di tutta la sua vita utile prendendo in considerazione i costi di manutenzione e gestione nonché le diverse tipologie di rischi associati al progetto che possono tradursi in elementi di costo.

Una corretta valutazione dei rischi viene compiuta attraverso l'elaborazione di una matrice dei rischi. Si tratta di definire se l'ottimale allocazione del rischio specifico debba essere in capo al soggetto pubblico o privato o se non sia piuttosto opportuno considerare altre forme di gestione condivisa. È chiaro che più dettagliata sarà la matrice, minori si riveleranno le possibilità di trascurare alcuni aspetti dell'operazione. Al fine della costruzione della matrice dei rischi, si dovrebbero considerare i seguenti aspetti:

a) identificazione del rischio, ovvero l'individuazione di tutti quegli elementi che potrebbero costituire un rischio nella fase di progettazione, di costruzione dell'infrastruttura o di gestione;
b) risk assessment, ovvero la valutazione della probabilità del verificarsi di un evento associato ad un rischio e dei costi che ne possono derivare. È importante definire anche il momento in cui l'evento negativo si potrebbe verificare;
c) risk management, individuazione dei meccanismi che permettono di minimizzare gli effetti derivanti da un evento. Nei progetti di Ppp la gestione ottimale del rischio, per quanto già detto, consiste nell'allocazione in capo al soggetto che è in grado di sopportarlo meglio.

La forte crescita del mercato degli appalti pubblici e concessioni registrata negli ultimi tempi in rapporto alla riduzione della spesa pubblica è in gran parte legata alla carenza da parte delle pubbliche amministrazioni di risorse economiche e di competenze tecniche idonee a provvedere alla realizzazione e gestione di opere pubbliche e di servizi di pubblica utilità. Ciò ha alimentato la ricerca di forme di collaborazione tra pubblico e privato.

Gli interessi coinvolti nel settore sono molteplici, in parte imputabili agli operatori economici che concorrono negli affidamenti, in parte riconducibili alle pubbliche amministrazioni come stazioni appaltanti e alla generalità degli utenti. Gli stessi obiettivi della disciplina, delineati dal legislatore a livello comunitario e a livello nazionale, possono in alcuni casi risultare in tensione. Si discute delle scelte legislative adottate e degli strumenti giuridici proposti per il perseguimento degli stessi.

Indipendentemente della natura del partner privato al quale viene affidata la gestione e l'efficientamento energetico dell'infrastruttura di pubblica illuminazione, le operazioni descritte nel presente documento si caratterizzano per:


- un approccio integrato di tutte le fasi di realizzazione e gestione del progetto, dando la priorità al risparmio energetico;
- remunerazione del partner privato in funzione del risparmio energetico effettivamente conseguito;
- finanziamento diretto o indiretto dell'intervento (al riguardo il partner privato sarà libero di reperire le risorse finanziarie nei modi ritenuti più opportuni anche ricorrendo al FTT);
- garanzia alla PA del risparmio energetico definita contrattualmente.

Tali caratteristiche vengono anche ribadite dallo European PPP Expertise Center (EPEC) della Banca Europea per gli Investimenti (BEI), quali presupposti fondamentali per poter inquadrare l'EPC quale contratto di Partenariato Pubblico Privato.

L'Amministrazione che decide di indire una gara pubblica per la riqualificazione energetica e la gestione del servizio di pubblica illuminazione deve acquisire informazioni sulle caratteristiche dell'infrastruttura da affidare in gestione. Tali informazioni generalmente sono raccolte in un documento che definisce lo stato di consistenza dell'infrastruttura in termini di:

proprietà della rete (proprietà pubblica o proprietà di terzi);
gestore della rete (gestione diretta o di terzi);
numero totale dei centri luminosi e loro tipologia; tipologia dei circuiti di alimentazione;
età media degli impianti.

La proprietà pubblica della rete rappresenta il primo presupposto fondamentale per poter bandire una gara in PPP. Pertanto, la Pubblica Amministrazione che non dispone della proprietà degli impianti e intende ricorrere al PPP deve avviare la procedura per il riscatto dell'infrastruttura indicata nel DPR 902/86. Il riscatto degli impianti può risultare più difficoltoso nel caso di linee elettriche promiscue (linee di alimentazione dell'infrastruttura coincidono con la rete di distribuzione dell'energia elettrica). In questi casi la Pubblica Amministrazione, per garantire la continuità del servizio pur senza affidare la gestione per un periodo lungo, potrebbe stipulare una convenzione per la gestione provvisoria dell'impianto e predisporre e attuare tutte le operazioni necessarie per l'eventuale riscatto e separazione degli impianti (c.d. spromisquamento delle linee).

La Pubblica Amministrazione, per verificare i presupposti di un PPP nel settore della pubblica illuminazione, deve conoscere a fondo le caratteristiche prestazionali dell'infrastruttura. Ciò rappresenta un elemento fondamentale per comprendere, da un lato, come intervenire dal punto di vista tecnico-ingegneristico per ridurre i costi di gestione del servizio e, dall'altro, per comprendere se le ipotesi progettuali garantiscano la sostenibilità economica e finanziaria dell'investimento per il partner privato e dunque rendano di fatto applicabile il PPP.

Alcune caratteristiche delle infrastrutture di pubblica illuminazione possono rendere più o meno attrattiva la gestione del servizio e le riqualificazioni energetiche per un eventuale partner privato, ad esempio:
il numero di punti luce da riqualificare;
lo stato di obsolescenza dei corpi illuminanti e delle strutture di sostegno;
la rete elettrica che alimenta l'infrastruttura.

Tali aspetti possono impattare sul risparmio energetico potenziale, sul livello di investimento necessario per riqualificare gli impianti e, conseguentemente, sui tempi di rientro dell'investimento e sulla redditività potenziale del partner privato e del progetto. Posto che ogni progetto di riqualificazione energetica presenta specificità che devono essere valutate nel dettaglio, di seguito si riportano alcuni concetti generali che possono aiutare a comprendere, in fase preliminare, se un'operazione di riqualificazione energetica possa soddisfare le condizioni base per un PPP

Con riferimento al primo aspetto, si evidenzia che, infrastrutture di pubblica illuminazione che contano un numero limitato di punti luce, pur presentando corpi illuminanti obsoleti, possono non presentare un potenziale di risparmio tale da garantire una sufficiente remunerazione al privato. Di norma si tende a considerare attrattiva per un privato la gestione di un'infrastruttura composta da almeno 1.000 – 1.500 punti luce; ciò non esclude che anche infrastrutture con un minor numero di corpi illuminanti possono essere ritenute attrattive da potenziali partner privati o che, viceversa, infrastrutture con un maggior numero di pali non presentino le condizioni per un PPP.

Anche lo stato di obsolescenza dell'infrastruttura rappresenta un elemento di primaria importanza nel valutare l'opportunità di un progetto di riqualificazione energetica in PPP. In linea generale, si può valutare positivamente la presenza di corpi illuminanti obsoleti in quanto, ciò, può significare la presenza di un elevato potenziale. Tuttavia, è possibile che infrastrutture dotate di corpi illuminanti obsoleti non presentino un elevato potenziale di risparmio a causa della necessità di adeguare le nuove installazioni agli standard di legge aumentando il voltaggio dei nuovi corpi illuminanti.

Altro aspetto da tenere in considerazione in questa fase preliminare all'avvio della procedura per l'individuazione del partner privato, riguarda lo stato di degrado dei supporti dei corpi illuminanti (lampioni/pali); infatti la sostituzione di questi elementi rappresenta un investimento senza alcun ritorno economico diretto poiché non determina un risparmio energetico Come accennato, anche la natura della rete elettrica che alimenta l'infrastruttura è un elemento da considerare per il quale si possono presentare due scenari alternativi: presenza di una rete elettrica dedicata alla pubblica illuminazione; presenza di una rete elettrica promiscua (non dedicata).

La mancanza di una rete elettrica dedicata rende impossibile la misurazione delle prestazioni energetiche dei singoli punti luce e, di conseguenza, la rilevazione puntuale dei risparmi energetici ottenibili. Anche in questo caso, i costi necessari per la realizzazione di una rete elettrica dedicata possono incidere negativamente sull'attrattività del progetto, poiché, analogamente agli investimenti sui supporti dei corpi illuminanti, non determina risparmi energetici, ma solo un aumento dei costi di investimento.

Per una Pubblica Amministrazione, il ricorso ad un PPP per la riqualificazione energetica di un impianto di pubblica illuminazione e la sua successiva gestione può risultare più costoso rispetto ad un appalto tradizionale. Tale maggior costo, tuttavia, può essere giustificato dalla possibilità di trasferire parte dei rischi dell'operazione, che in un appalto tradizionale ricadrebbero sulla Pubblica Amministrazione, sul partner privato. Affinché tali rischi vengano effettivamente trasferiti al partner privato, tuttavia, la Pubblica Amministrazione dovrà essere in grado di regolamentare ex ante nel contratto con il privato tutti i rapporti/fenomeni che si possono generare in fase di esecuzione.

Il ricorso a modelli di PPP per la riqualificazione energetica e la gestione degli impianti di pubblica illuminazione dovrebbe essere il frutto di un attento processo di programmazione volto, in primo luogo, a valutare l'applicabilità di tali modelli al caso concreto.
La corretta implementazione di un PPP passa attraverso la definizione ex ante (e di concerto con i principi legati al trasferimento dei rischi richiamati da Eurostat) di una chiara allocazione dei rischi e di uno schema di premi e penali nella documentazione a base di gara.
La matrice dei rischi è uno strumento utile per individuare i rischi di un PPP e definirne le possibili allocazioni/mitigazioni.

Nell'ambito dell'allocazione dei rischi, un aspetto al quale prestare particolare attenzione è l'individuazione delle ipotesi che incidono sulla redditività dell'investimento per il partner privato. Infatti, per evitare di incorrere in ridefinizioni del contratto che potrebbero risultare particolarmente costose per la Pubblica Amministrazione, è necessario prevedere, come si vedrà in seguito, delle clausole che individuino e circoscrivano (ove possibile) in maniera chiara e puntuale le situazioni in base alle quali si debba procedere alla ridefinizione del contratto. In particolare, vanno previste tutte le circostanze che influiscono positivamente e negativamente sulla redditività del progetto (ad es. eventi straordinari, imprevedibili, non riconducibili alla responsabilità del privato, subentro di nuove disposizioni normative, ecc.) e, nel caso in cui esse si verifichino, l'equilibrio degli obblighi stabilito nel contratto deve essere ripristinato sempre nel rispetto dei parametri di redditività stabiliti in sede di aggiudicazione.

Da un punto di vista metodologico, occorre in primo luogo procedere all'individuazione dei rischi principali connessi alla realizzazione di progetti di riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione che attengono alle varie fasi di implementazione dell'intervento (gara, costruzione e gestione) e alla quantificazione dell'impatto economico-finanziario degli stessi. In secondo luogo, bisogna analizzare i possibili scenari di allocazione tra i soggetti coinvolti e, infine, individuare le condizioni che garantiscano l'effettivo trasferimento (es. penali). Tale processo trova traduzione in un utile strumento di lavoro che è la matrice dei rischi.

Nel diritto europeo nel decennio 2004-2014, segnato all'inizio dal Libro Verde e dalla direttiva 2004/18 ed oggi dalle nuove direttive appalti (2014/24) e concessioni (2014/23), si possono trarre delle prime conclusioni.

L'Unione europea si è invece incentrata con successo nell'ulteriore definizione dei caratteri degli appalti, recependo un decennio di giurisprudenza e dibattiti europei e nazionali, ma senza prevedere nella direttiva 2014/24 alcuna connessione tra disciplina degli appalti e del PPP. Anche per questa parte allontanandosi così dalle proposte del Libro Verde, che univa nel "partenariato contrattuale" tanto le concessioni quanto gli appalti.
Si conferma - quindi - che gli artt. 180-182 del Codice recano una serie di parametri generali che trovano applicazione e specificazione in tutti i tipi contrattuali nel Codice stesso riferiti all'archetipo PPP.

Tale parametro degno di nota è:

I) più specificamente l'art. 180 tratta dei ricavi di gestione dell'operatore, che possono derivare dal canone riconosciuto dal concedente (Ente Locale, nello specifico il Comune) e da qualsiasi altra forma di contropartita economica, ivi compresi gli introiti della gestione del servizio. In proposito il decreto correttivo - in modo invero superfluo - s'è premurato di aggiungere che il contratto di partenariato può riguardare qualsiasi tipologia di oo.pp.; lo sviluppo più rilevante dell'ultimo decennio è senza dubbio la direttiva concessioni 2014/23. Al di là dell'importante scelta di disciplinare una tematica che a lungo era stata lasciata da parte rispetto alla sempre più pervasiva disciplina degli appalti pubblici, rileva nella prospettiva del PPP che il diritto dell'Unione si è concentrato sul particolare tipo di concessioni previsto nella direttiva 23 quale istituto per eccellenza di Partenariato.

In sostanza, dopo tante proposte e discussioni sui molti possibili partenariati, nel diritto dell'Unione solo la concessione è rimasta come sicuro istituto giuridico di Partenariato. Si potrà pensare che si tratta solo di un primo risultato, che non preclude altri sviluppi. Ma, se questo è vero, è altresì indubitabile che allo stato non esiste alcun'altra iniziativa della Commissione europea per istituti giuridici riportabili alla nozione generale di PPP. Anzi, viene da pensare che le molteplici proposte per una disciplina europea del partenariato siano state consapevolmente strumentali per superare le ostilità e le oggettive difficoltà della direttiva sulle concessioni.

La seconda conclusione è che il PPP rimane essenziale nel presente difficile contesto. La difficile situazione della finanza pubblica ed i condizionamenti di bilancio rendono necessarie le iniziative ed il coinvolgimento dei privati nella realizzazione e gestione di molteplici iniziative di pubblico interesse. Pur se nella perdurante crisi economica anche la parte privata non è sempre in grado di presentare proposte di particolare rilevanza, l'apporto privato risulta componente imprescindibile delle politiche pubbliche.

In base a quanto unanimemente sostenuto dalla più recente giurisprudenza amministrativa, l'illuminazione pubblica rappresenta un servizio pubblico locale a rilevanza economica, posto che le attività afferenti alla messa a norma, adeguamento, manutenzione e gestione della rete e degli impianti di illuminazione pubblica insistenti sul territorio comunale configurano un servizio pubblico locale, attesa la loro utilità per obiettive esigenze della collettività e la loro funzionalità al perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile.

La stessa qualifica vale anche per le attività connesse alla realizzazione di nuove reti e impianti strumentali all'erogazione del servizio comunale di pubblica illuminazione, e ciò alla luce del fatto che trattasi comunque di attività caratterizzate, sul piano soggettivo, dal perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile, selezionati in base a scelte di carattere eminentemente politico, quanto alla destinazione delle risorse economiche disponibili ed all'ambito di intervento, e, su quello soggettivo, dalla riconduzione diretta o indiretta ad una figura soggettiva di rilievo pubblico.

Pertanto, sulla base del quadro normativo attualmente vigente (che, dopo l'abrogazione dell'art. 23bis, d.l. n. 112/2008, e della sentenza della Corte costituzionale n. 199/2012, è rappresentato dalle disposizioni dell'ordinamento comunitario), il servizio di illuminazione pubblica può essere in astratto affidato: in house; ad una società mista affidataria del servizio in cui il socio privato sia scelto mediante procedure ad evidenza pubblica; a un soggetto terzo, mediante procedura ad evidenza pubblica.

L'affidamento in house è ammesso in presenza di due rigorose condizioni: la prima è che l'ente affidatario sia assoggettato da parte dell'amministrazione affidante ad un "controllo analogo" a quello esercitato sui propri organi, requisito che implica, anzitutto, che i soci pubblici detengano la totalità delle ppartecipazioni e, in secondo luogo, che siano dotati di poteri decisionali (direttivi, ispettivi e di nomina) idonei a determinare una influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni importanti della società; la seconda richiede che la società realizzi la parte più importante della propria attività con gli enti soci.

L'affidamento a società mista consiste nel fatto che il servizio viene affidato ad una società di cui sono parte l'ente pubblico (o gli enti pubblici) nel cui territorio il servizio dovrà essere reso, nonché uno o più soci privati. Questi soci dovranno essere scelti con una procedura ad evidenza pubblica a doppio oggetto: l'ente affidante non dovrà infatti limitarsi alla mera ricerca del socio ma dovrà altresì indicare: il tipo di società, il valore dell'apporto societario richiesto, il modello di governance pubblico-privato, i compiti operativi connessi alla gestione del servizio, la durata della concessione, le modalità di uscita del socio privato una volta rimesso a gara il servizio.

Infine, la terza modalità prevede l'affidamento del servizio a un soggetto terzo scelto mediante gara. Secondo la definizione normativa di partenariato pubblico privato, sia la società mista, sia l'affidamento a un soggetto terzo, individuato con gara, delle attività rivolte alla progettazione,