Circolari e norme, tra autocertificazione e vaccini

13/07/2018 14:10


"Perché le leggi della città possano parlare alle nostre coscienze, bisogna che siano come quelle di Socrate, le «nostre» leggi." Piero Calamandrei


Commento a cura di Alberto Sagna

È notizia di questi giorni che il Ministero della Salute ha impartito sul piano burocratico un'ulteriore semplificazione in tema di vaccinazioni.

In particolare, proprio il Ministro della Salute, Giulia Grillo, ha annunciato che per l'iscrizione al prossimo anno scolastico (2018-19) i genitori potranno presentare anche un'autocertificazione sui vaccini somministrati ai loro figli, senza la necessità di fornire nell'immediatezza una documentazione ufficiale.

Il provvedimento, si apprende, è stato deciso in collaborazione con il Ministro dell'Istruzione, dell'Università, e della Ricerca, Marco Bussetti, attraverso una circolare inviata a tutte le scuole, firmata in data 5 luglio 2018, intitolata "adempimenti vaccinali ai minorenni di età compresa tra zero e sedici anni che frequentano le istituzioni scolastiche, formative e educative - nuove indicazioni operative per l'anno scolastico - calendario annuale 2018-2019."

La vaccinazione, al momento, resta dunque obbligatoria, ma i genitori non dovranno portare alcun documento sanitario per dimostrare che i figli sono in regola. Sarà sufficiente che presentino l'autocertificazione entro il termine già fissato dalla legge Lorenzin, appunto il 10 luglio.

L'atto avrà validità di un anno.

Il primo punto da osservare é che questa procedura di semplificazione finisce per far gravare sul personale scolastico l'accertamento di veridicità di quanto dichiarato dal genitore, tutore o affidatario del minore.
La semplificazione annunciata sposta dai genitori al personale A.T.A. il delicato compito di accertare se quanto dichiarato corrisponda al vero, il controllo con interpello sul rispetto dell'obbligo vaccinale, tra quanto dichiarato in un modulo e quanto effettivamente corrispondente alla realtà.
Si tratterà di effettuare controlli a campione, mirati, ma difficilmente espletabili nella totalità.
La stessa recente circolare istitutiva prevede i controlli. Ma non risolve le nuove difficoltà gestionali, che di fatto finiscono per depotenziare la stessa normativa sui vaccini per la nota mancanza di personale scolastico che dovrebbe essere preposto a questo tipo di controlli.
La sostituzione dei certificati di vaccinazione con l'autocertificazione per l'iscrizione dei figli a scuola, tuttavia, non esonera le famiglie dalla veridicità. Nel caso di affermazioni false, infatti, la dichiarazione sostitutiva diventa priva di valore. Ai sensi dell'art. 46 DPR 445/2000, che governa la normativa in tema di autocertificazioni, "chiunque rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o ne fa uso nei casi previsti dal presente testo unico è punito ai sensi del codice penale e delle leggi speciali in materia".
Quanto appena rilevato comporta che il beneficio della semplificazione decade e i genitori, i tutori, o i soggetti affidatari di un minore, verranno denunciati all'autorità giudiziaria ai sensi dell'art. 483 del codice penale, che prevede la reclusione fino a 2 anni.
La falsità ideologica può essere consumata anche mediante un'attestazione incompleta, tutte le volte in cui il contenuto espositivo dell'atto sia, comunque, tale da far assumere all'omissione dell'informazione, relativa ad un determinato fatto, il significato di negazione della sua esistenza; fermo restando che la falsità in atto pubblico può integrare il falso per omissione allorché l'attestazione incompleta - perché priva dell'informazione su un determinato fatto - attribuisca al tenore dell'atto un senso diverso, così che l'enunciato descrittivo venga ad assumere nel suo complesso un significato contrario al vero (cfr. Cassazione penale sez. V 15 maggio 2014 n. 40982, che ha confermato la penale responsabilità dell'imputato per il reato di cui all'art. 483 c.p., in relazione ad una presunta falsa attestazione circa l'assenza di pendenze penali a proprio carico, da lui prodotta in allegato a una domanda di partecipazione ad un concorso pubblico).

Il delitto di falsa attestazione del privato di cui all'art. 483 c.p. può concorrere - quando la falsa dichiarazione sia prevista di per sé come reato - con quello della falsità per induzione in errore del pubblico ufficiale nella redazione dell'atto al quale la attestazione inerisca (artt. 48 e 479 c.p.), sempre che la dichiarazione non veridica del privato concerna fatti dei quali l'atto del pubblico ufficiale é destinato a provare la verità.

Ma veniamo all'esame della circolare.
Per le Regioni presso le quali non è stata istituita un'anagrafe vaccinale viene previsto "1) Per il solo anno scolastico e il calendario annuale 2018/2019, in ipotesi di prima iscrizione alle istituzioni scolastiche, formative ed educative, nel caso in cui i genitori non presentino entro il 10 luglio 2018 la documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni, i dirigenti scolastici delle istituzioni del sistema nazionale d'istruzione e i responsabili dei servizi educativi per l'infanzia, dei centri di formazione professionale regionale e delle scuole private non paritarie potranno ammettere i minorenni alla frequenza sulla base delle dichiarazioni sostitutive presentate entro il termine di scadenza per l'iscrizione". Questo non vale se, come previsto dalla legge, si deve provare che il giovane è esonerato per motivi di salute. In quei casi l'autocertificazione non è sufficiente.

"2) Quando invece la procedura d'iscrizione all'anno scolastico/calendario annuale 2018/2019 è avvenuta d'ufficio (perché già iscritto all'anno passato e in regola, ndr), il minorenne è ammesso alla frequenza delle istituzioni del sistema nazionale d'istruzione, dei servizi educativi per l'infanzia, dei centri di formazione professionale regionale e delle scuole private non paritarie sulla base della documentazione già presentata nel corso dell'anno scolastico-calendario annuale 2017/2018". Questo a meno che, per motivi di età "non debba essere sottoposto ad una nuova vaccinazione o a un richiamo, secondo le indicazioni del Calendario vaccinale nazionale relativo alla propria coorte di nascita; in quest'ultimo caso i genitori, hanno la facoltà di presentare, entro il 10 luglio 2018, una dichiarazione sostitutiva dell'avvenuta vaccinazione, che sarà soggetta alle verifiche". In questo caso permane dunque il termine del 10 luglio.

"3) Per il solo anno scolastico e calendario annuale 2018/2019, nell'ipotesi d'iscrizione ai servizi educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia dopo il 10 luglio 2018 (la maggior parte degli alunni si è già iscritta nei primi mesi dell'anno, ndr), il minorenne avrà accesso ai servizi presentando la documentazione di cui al comma 1 dell'articolo 3 del decreto-legge n. 73 del 2017 (quella standard, cioè i certificati Asl, ndr) ivi compresa la dichiarazione sostitutiva".

Nelle Regioni, invece, che hanno una anagrafe vaccinale, come il Lazio, la Toscana e l'Emilia, si è deciso di percorrere la procedura semplificata che non coinvolge le famiglie ma vede lo scambio di documenti esclusivamente tra Asl e scuole: "Per il solo anno scolastico e calendario annuale 2018/2019, i minori indicati negli elenchi con le diciture "non in regola con gli obblighi vaccinali", "non ricade nelle condizioni di esonero, omissione o differimento", "non ha presentato formale richiesta di vaccinazione" potranno essere ammessi alla frequenza delle istituzioni del sistema nazionale d'istruzione, dei servizi educativi per l'infanzia, dei centri di formazione professionale regionale e delle scuole private non paritarie dietro presentazione da parte dei genitori, entro il 10 luglio 2018, di una dichiarazione sostitutiva che attesti l'effettiva somministrazione delle vaccinazioni non risultanti dall'Anagrafe regionale ovvero la richiesta di prenotazione delle vaccinazioni non ancora eseguite, che sia stata effettuata posteriormente al 10 giugno 2018".

Detto questo, ricordiamo che la fonte normativa viene ora ad essere incisa da una mera circolare ministeriale, che non può né abrogare né sorpassare la legge ordinaria, ovvero, come nel caso di specie, un decreto del Presidente della Repubblica.
Le circolari, al contrario della legge, sono solo atti interni e vincolano unicamente i dipendenti della pubblica amministrazione e non costituiscono fonte di diritto.
A tal proposito, si evidenzia quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 23031 del 02 novembre 2007, laddove i giudici di legittimità hanno anche evidenziato come "la cosiddetta interpretazione ministeriale (proveniente di solito da uffici centrali), sia essa contenuta in Circolari o risoluzioni, non vincola né i contribuenti, né i giudici, né costituisce fonte di diritto".
Le circolari amministrative, in quanto atti di indirizzo interpretativo, non sono vincolanti per i soggetti estranei all'Amministrazione, mentre per gli organi destinatari esse sono vincolanti solo se legittime, potendo essere disapplicate qualora siano contra legem (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sent n 7521 del 15 ottobre 2010; Cons Stato 4859/2012; Cons. Stato, 112/1998; Tar Lazio Roma, 5201/2012; Tar Lazio Roma 43811/2011).

In base all'articolo 49 del DPR 445/2000, infatti, "i certificati medici, sanitari […] non possono essere sostituiti da altro documento, salvo diverse disposizioni della normativa di settore".

In applicazione dei principi contenuti negli art. 1, 3 e 4 preleggi, e in conformità dei principi generali sulla gerarchia delle fonti, ad ogni modo, nel conflitto tra disposizioni legislative e disposizioni regolamentari va sempre data preminenza a quella legislativa di rango superiore.
Nel caso in cui il giudice amministrativo si trovi, non tanto dinanzi alla prospettiva di disapplicare l'atto amministrativo, come appare essere il caso di specie, ma ad un problema che si sostanzia in un conflitto tra norme (generali ed astratte) di rango diverso, tale conflitto va risolto, a prescindere da ogni altra considerazione, alla stregua del principio della gerarchia delle fonti (art. 3 e 4 preleggi c.c.) non potendo la norma regolamentare (sub-primaria) ancorché non impugnata, portare ad una sorta di "deroga" alla norma gerarchicamente sovraordinata.
Il principio della gerarchia delle fonti, unitamente all'obbligo per il giudice del iura novit curia, impone di verificare se la norma secondaria sia conforme a quella primaria, indipendentemente dalla sussistenza di una eventuale censura avanzata nei confronti della prima, perché il giudicante è tenuto alla diretta applicazione della norma primaria. La contraddizione della fonte secondaria ad una norma primaria non può essere ignorata dal giudice perché ciò costituirebbe un pregiudizio sistematico che, oltre a vanificare la fattispecie di cui all'art. 4 disp. prel. al c.c., rappresenterebbe un fenomeno dirompente dell'intero ordinamento in cui le statuizioni previste da norme primarie potrebbero essere disattese ed eluse attraverso forme e procedure non previste dall'ordinamento.

L'autocertificazione in materia vaccinale tout court, quindi, appare vietata e la circolare non sembra in linea con l'apparato normativo vigente.
Occorre, tuttavia, puntualizzare che il decreto Lorenzin (d.l. 7 giugno 2017, n. 73) aveva previsto testualmente che "La documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni può essere sostituita dalla dichiarazione resa ai sensi del DPR 445/2000" (art. 3 co.1), istituendo per ciò stesso una deroga.
Ma tale possibilità era contingente e introdotta per venire incontro alle difficoltà derivanti dall'imminente entrata in vigore della normativa. Lo stesso decreto legge, infatti, poi prevedeva che: "in tale caso, la documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni deve essere presentata entro il 10 luglio di ogni anno".

In sede di conversione del decreto legge 73/2017 la deroga introdotta con il citato art. 3, è rinvenibile all'art. 5 della legge 31 LUGLIO 2017, N. 119 (in G.U. 182 DEL 5 AGOSTO 2017), con il titolo "Disposizioni transitorie e finali", sempre però prevedendo che, in tale caso, la documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni deve essere presentata entro una data precisa, il 10 marzo. La legge di conversione ha escluso la sanzione della decadenza dalla responsabilità genitoriale per l'omessa presentazione di idonea documentazione sanitaria riguardante le vaccinazioni, prima invece prevista dal decreto legge.

Esaminata questa possibilità si può rilevare, attraverso un raccordo ermeneutico tra principio generale sistemico ed eccezione derogatoria, che il decreto legge Lorenzin pur prevedendo l'autocertificazione in materia di vaccini, aveva fissato un limite temporale chiaro e certo entro il quale successivamente, entro la fine dell'anno scolastico (10 luglio di ogni anno) bisognava comunque portare la documentazione ufficiale, cioè la documentazione sanitaria.
Era un'eccezione, era fissata temporalmente e non aveva ribaltato affatto il rapporto tra necessità di certificazione sanitaria, quale principio cardine e generale, e mera possibilità di sostituire per breve periodo detta la documentazione vaccinale.
La circolare, invece, eleva a principio generale la autocertificazione, in contrasto con la norma generale, l'art 49 del DPR 445/2000, che anzi, ne vieta l'uso in tali casi.
L'eccezione seguita dal previgente decreto Lorenzin, peraltro, traeva la sua fonte da un decreto legge e non da una mera circolare non vincolante all'esterno della Pubblica Amministrazione, e al di fuori delle fonti del diritto.

La circolare ministeriale Grillo-Bussetti del 2018 non ha forza di legge neppure per trasformare il contenuto del decreto legge Lorenzin del 2017, questo, invece, costituente fonte normativa.
Perché é bene dirlo, l'autocertificazione come soluzione definitiva non era prevista neppure nell'eccezione derogatoria del decreto legge Lorenzin 73/2017, fermo restando che comunque permaneva il principio d'obbligatorietà della vaccinazione.
Tale interpretazione trova conforto nella sentenza del Tar Lazio Roma 2008, la quale ha così statuito:

"Il possesso della certificazione di qualità può documentarsi mediante dichiarazione sostitutiva di certificazione, resa ai sensi dell'art. 46 del DPR 445/2000 ovvero con una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da rendersi ai sensi del combinato disposto degli artt. 47 co. 1 e 38 co. 3 del DPR 445/2000. E' dunque consentito, salva ogni successiva verifica, dichiarare il possesso della certificazione di qualità (quale titolo di "qualificazione tecnica" ai sensi e per gli effetti dell'art. 46 co. 1 lett. n) senza dover produrre anche la copia della relativa certificazione; peraltro, qualora la certificazione di qualità non si ritenga qualificabile come "titolo" di "qualificazione tecnica" ai sensi dell'art. 46 cit., il possesso della stessa è comunque certificabile attraverso dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ai sensi dell'art. 47 cit. La certificazione di qualità non rientra tra le ipotesi per le quali l'articolo 49 del d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445, ha esplicitamente previsto dei limiti di utilizzo delle misure di semplificazione. In concreto i "certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformità CE, di marchi o brevetti" non possono essere sostituiti da altro documento. Nel caso in esame invece la certificazione di qualità è riconducibile alla lettera n) dell'art. 46 co. l" del DPR 445/2000. In conseguenza si deve concordare che, in quanto rientrante tra i titoli di qualificazione tecnica, la certificazione di qualità ben può essere documentata con una dichiarazione sostitutiva di certificazione, resa ai sensi dell'art. 46 cit. del cit. del DPR 445 (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19 aprile 2007, n. 1790; Cons. Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2007, n. 121)"

Le autocertificazioni non possono intaccare in alcun modo il principio secondo cui le valutazioni effettuate da un Organismo medico non possono essere sostituite da un'autocertificazione.
L'autocertificazione non sembra possibile come documento che surroghi o sostituisca definitivamente il certificato vaccinale.
Al limite, il certificato di vaccinazione può essere presentato in copia, con dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà sulla conformità all'originale, resa dall'istante ai sensi dell'articolo 19 del D.P.R. 445 del 2000, il quale deve altresì dichiarare che quanto ivi attestato non è stato revocato, sospeso o modificato.

Trattandosi di elemento di tutela alla salute pubblica, che trae fondamento da un precetto costituzionale (art. 32), la misura dell'autocertificazione, senza neppure la copia del certificato di vaccinazione, o l'impegno a produrlo entro un termine perentorio fissato, però, da un provvedimento legislativo ad hoc, produce l'effetto di tutelare solo le ragioni dei soggetti che scelgono questo sistema, ma non di chi, invece, decide di allegare il certificato medico a conforto immediato dell'assolvimento di quell'obbligo di legge che tutela non un singolo ma un'intera comunità.

La conclusione sul piano ermeneutico, peraltro, si va coniugare e saldare con la stessa premessa contenuta nella circolare del 5 luglio 2018 che ha introdotto questo sistema di semplificazione:

"Non è stato, tuttavia, ancora completato il procedimento d'adozione del decreto ministeriale deputato ad istituire l'Anagrafe Nazionale Vaccini (v. articolo 4-bis del decreto legge n. 73 del 2017, convertito con modifiche dalla legge n. 119, del 2017), né alcune Regioni sono riuscite ad istituire un'anagrafe vaccinale regionale."

Riteniamo, pertanto, che il processo di semplificazione sia prematuro, in quanto solo con l'avvio dell'Anagrafe Nazionale Vaccini lo stesso Ministero della Salute potrà attingere in tempo reale ai dati relativi alle coperture vaccinali, sopperendo anche ad eventuali deficit informativi delle Anagrafi regionali attualmente esistenti.
Il punto dirimente sul piano della prevenzione effettiva sarà realizzato, appunto, quando verrà presentata una dichiarazione sostitutiva che attesti la somministrazione delle vaccinazioni già risultanti come effettuate dall'Anagrafe Nazionale Vaccini ed immediatamente verificabile.

Sul piano applicativo, in conclusione, occorre tener presente che le circolari interpretative, ancorché non aventi valore normativo o provvedimentale, svolgono la funzione di individuare ed esplicare le norme da applicare, evidenziando, tra le possibili interpretazioni consentite dal testo di legge, l'interpretazione cui si autovincola l'amministrazione.

Resta, tuttavia, salvo che il contenuto interpretativo di una circolare non assume valore vincolante se non in quanto e nei limiti in cui la portata dispositiva della normativa esaminata sia correttamente ricostruita, essendo da escludere che possano essere introdotti, in via interpretativa, precetti innovativi, e quindi modificativi, delle norme di rango superiore (cfr. T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. I, 27/03/2009, n. 699; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 15 settembre 2005, n. 14592).