giurisdizione

I criteri di riparto della giurisdizione in relazione al provvedimento sanzionatorio della Consob e all'atto regolamentare o amministrativo presupposto

| 07/03/2019 16:03


Commento a cura dell'avv. Francesco Paolo Francica, Carnelutti Studio Legale Associato


Con
sentenza dell'8 febbraio 2019 n. 969, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire quando sussiste la competenza del giudice ordinario e quando quella del giudice amministrativo nel caso in cui l'oggetto di impugnazione sia il provvedimento sanzionatorio adottato dalla Consob, rispetto al diverso caso in cui la fonte diretta della lesione, e dunque l'oggetto dell'impugnazione, sia l'atto regolamentare o amministrativo a monte.
Il tema riveste un notevole interesse in quanto chiarisce definitivamente i criteri di riparto della giurisdizione in tema di sanzioni Consob, chiarendo il diverso trattamento da riservare alla tutela di posizioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo.

Nell'alveo della propria giurisprudenza, il Consiglio di Stato, con la sentenza del 26 marzo 2015 n. 1595, ha evidenziato come debba escludersi che la giurisdizione riservata al giudice ordinario sul provvedimento sanzionatorio possa estendersi anche agli atti amministrativi o regolamentari che non costituiscono diretta e concreta espressione della potestà sanzionatoria della Consob, dal momento che detta giurisdizione riguarda la sanzione inflitta e gli atti del procedimento sanzionatorio, ma non anche gli atti a monte del procedimento medesimo che, infatti, costituiscono espressione di poteri di diversa natura (regolamentare o amministrativa), rispetto ai quali sussistono posizioni di interesse legittimo la cui tutela spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo.

La sentenza in commento trae origine da un caso complesso in relazione al quale i ricorrenti, dopo aver subito una sanzione da parte della Consob, avevano correttamente deciso di articolare l'azione difensiva come segue:

a) impugnazione delle sanzioni irrogate dalla Consob, con instaurazione del giudizio dinanzi al competente Giudice Ordinario (Corte di Appello di Milano);

b) impugnazione degli atti regolamentari, di natura generale, recanti le modalità di svolgimento dei procedimenti sanzionatori adottati dalla Consob, con autonomo ricorso proposto dinanzi al competente T.A.R. per il Lazio, Roma.

Tuttavia, con la sentenza di primo grado, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio aveva deciso di spogliarsi della controversia, dichiarando il ricorso proposto per l'annullamento dei regolamenti sanzionatori Consob inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo che la stessa spetti al giudice ordinario tanto in relazione all'atto sanzionatorio quanto all'atto regolamentare presupposto, a nulla rilevando che, nella specie, la sanzione era stata fatta oggetto di specifica impugnazione esclusivamente davanti al Giudice Ordinario, con autonoma azione.

Nel decidere l'appello proposto dai soggetti destinatari delle sanzioni Consob, i Giudici di Palazzo Spada, con la sentenza in analisi, hanno chiarito in via definitiva il proprio orientamento sul tema, definendo,

in via generale, le regole del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo con riguardo alle impugnazioni di atti regolamentari della Consob, in rilievo quali atti presupposti di successivi atti applicativi di sanzioni pecuniarie.

Il Collegio ha preliminarmente ricordato che la Corte Costituzionale, con sentenza del 20 giugno 2012 n. 162, ha già avuto modo di dichiarare l'incostituzionalità dell'art. 4, comma 1, n. 19, dell'Allegato n. 4, del codice del processo amministrativo, nella parte in cui abrogava le disposizioni del decreto legislativo 24 febbraio 1998 n. 58, che attribuivano alla Corte d'Appello la competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla Consob, con la conseguenza che tali disposizioni tornano ad avere applicazione.

Ciò detto, il Consiglio di Stato ha stabilito che non vi è alcuna ragione per porre in dubbio la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in relazione agli atti regolamentari presupposti all'irrogazione di una sanzione della Consob, trattandosi della più coerente applicazione dei principi generali in tema di riparto di giurisdizione, in quanto, nella specie, si tratta dell'esercizio di un potere generale dell'amministrazione, connotato da discrezionalità, in relazione al quale il privato è titolare di un mero interesse legittimo.

Pertanto, qualora sia impugnato un atto amministrativo o regolamentare adottato nell'esercizio di un potere discrezionale, a monte del procedimento sanzionatorio, opera la giurisdizione del giudice amministrativo, così come previsto dagli ordinari criteri di riparto. Il Collegio, inoltre, rileva come risulti del tutto ininfluente il fatto che il regolamento impugnato potrebbe, ipoteticamente, essere oggetto di disapplicazione da parte del giudice ordinario dinanzi al quale il procedimento sanzionatorio è stato a sua volta impugnato.

Tale considerazione risulta assolutamente coerente: la possibile concorrenza tra il potere del giudice amministrativo di annullare l'atto amministrativo o regolamentare ed il potere del giudice ordinario di disapplicarlo costituisce, infatti, una fisiologica evenienza, del tutto compatibile con i principi generali in materia di riparto della giurisdizione. Evidentemente, non si tratta di un'inammissibile forma di cd. "doppia tutela" avverso il medesimo atto ma, invero, della naturale convivenza, nell'ambito della materia procedimentale sanzionatoria, di posizioni di interesse legittimo rispetto agli atti presupposti e di diritto soggettivo rispetto agli atti conclusivi del procedimento.

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