Zone "rosse" e sicurezza sanitaria al vaglio delle competenze Stato -Regioni

| 22/04/2020 06:21


Stefano D'Ancona
Ricercatore di Diritto Amministrativo – Università degli Studi di Milano
CERIDAP – Centro di Ricerca Interdisciplinare sul Diritto delle Amministrazioni Pubbliche


Sul volgere della fine della fase più acuta della crisi epidemica si pone l'obbligo di spendere qualche riflessione sui meccanismi che, in alcune aree d'Italia, sembra abbiano maggiormente rallentato le decisioni delle Amministrazioni pubbliche.


Questa breve riflessione si concentrerà in particolare sulla confusione riferita al quadro di competenze amministrative tra Stato, Regioni ed Enti locali nell'istituzione delle c.d. zone rosse.


Come noto, fin dall'inizio di questa terribile tragedia, si è mostrata da parte delle Autorità pubbliche una grave incertezza nello stabilire di chi fosse la competenza a "decretare" l'isolamento di determinate zone del territorio nazionale per evitare il diffondersi del virus ad altre aree del Paese.


Una prima questione, per cercare di fornire qualche risposta, si pone con riferimento a che cosa la Carta costituzionale stabilisca sia in tema di competenze legislative sia in materia di riparto di funzioni amministrative tra Stato, Regioni e Comuni. Ossia quali siano concretamente i poteri che gli Enti possano svolgere all'interno del quadro normativo per la cura dei pubblici interessi.


Con riferimento al primo aspetto, occorre precisare che la Carta fondamentale ha attribuito alla legislazione dello Stato il compito di determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Sulla scorta di questo assetto, la giurisprudenza costituzionale, ad esempio, ha escluso che le Regioni potessero sindacare il merito delle scelte legislative dello Stato in materia di vaccini (Corte Cost. 18 gennaio 2018 n. 5). Per il resto, e cioè ove si tratti di disciplinare aspetti diversi della materia sanitaria, le Regioni detengono il potere di adottare leggi.


Un diverso discorso va svolto per la ripartizione di funzioni amministrative e cioè chi concretamente debba curare gli interessi pubblici in attuazione di quanto stabilito dalle leggi (statali o regionali).


All'art. 118 il legislatore costituente ha stabilito che le funzioni amministrative siano attribuite ai Comuni quali Enti più vicini al cittadino. Tuttavia, sarebbero conferite agli Enti sovraordinati (Città metropolitane, Regioni e Stato) le funzioni necessarie ad assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.


Proprio sulla scorta di questa impostazione, che come evidente sposta il baricentro del potere verso l'Ente sovraordinato solamente ove ciò risponda ai principi di unitarietà e adeguatezza, il legislatore statale è intervenuto negli anni passati.


In particolare, l'intervento più significativo è nel 1998 ove il D.lgs. 112/98 ha attuato il disegno di decentramento istituzionale della Legge n. 59/1997 (c.d. Legge Bassanini).


In materia sanitaria, il Legislatore ha previsto che sono conferiti alle Regioni, "tutte le funzioni e i compiti amministrativi in tema di salute umana e sanità veterinaria, salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato" (art. 112, D.lgs. 112/98). A questi sono riconducibili i poteri amministrativi attinenti alle attività di indirizzo, programmatiche, e altre di simile natura (art. 115 D.lgs. 112/98).


Se ci si sposta al quadro che qui più interessa, e cioè quello delle emergenze sanitarie, emerge una disposizione di estremo interesse, la quale prevede che, salvo il caso di emergenze sanitarie estremamente localizzate, per cui è attribuito al Sindaco potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti, negli altri casi, il potere di intervenire spetta alle Regioni e allo Stato (art. 117 D.lgs. 112/98). Il riparto di competenze tra questi Enti avviene "in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali" (art. 117 D.lgs. 112/98).


La disposizione appena richiamata, replica una norma risalente, contenuta nella legge istitutiva del sistema sanitario nazionale, che prevede – è ancora vigente - in capo al Ministero della Salute, al Presidente della Giunta Regionale e al Sindaco, la competenza ad adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene e sanità pubblica, senza alcuna altra specificazione (art. 32 c. 3, L. 833/78). Si tratta di un potere di adottare "ordinanze libere" in capo agli Enti a seconda della necessità (G. Morbidelli, Delle ordinanze libere a natura normativa, in Dir. Amm., fasc. 1/2016, p. 33).


Insomma, sembra che, tranne il caso di emergenze estremamente localizzate, il quadro normativo nazionale dia alle Regioni un potere rafforzato di fronteggiare le emergenze sanitarie.


Ove, invece, vi sia il rischio che l'emergenza "varchi" il confine regionale, ricade sullo Stato il compito di adottare ulteriori provvedimenti a tutela delle Regioni confinanti con quella in cui ha avuto origine l'emergenza.


Secondo la disposizione contenuta nello stesso 117 D.lgs. 112/98, è poi devoluta in capo al Sindaco una sorta di compito di supplenza, in caso di inadempienza degli Enti sovraordinati (Regione e Stato).


Le norme adottate dal Governo durante l'emergenza del Corona virus, fermo restando che sarebbe rientrato nel potere dello Stato determinare nuove norme in materia di livelli minimi di tutela (ex art. 117 Cost.), non pare abbiano mutato il quadro di fondo delle competenze amministrative di cui al decreto attuativo della legge Bassanini.


Tuttavia sembra che esse abbiano creato non poche difficoltà interpretative, ed applicative, in ordine al riparto di competenze e poteri amministrativi tra lo Stato, Regioni e Comuni.


Si richiama l'attenzione sul contenuto del Decreto Legge 23 febbraio 2020 n. 6 in cui, a prima vista, sembrerebbe che lo Stato avesse avocato a sé ogni potere in ordine alla gestione dell'emergenza sanitaria (il Decreto legge è stato abrogato dal D.L. 25 marzo 2020 n. 19 non ancora convertito in legge). In special modo, con una disposizione, il Governo ha previsto il potere dello Stato di determinare zone a regime speciale (art. 1 c. 2 lettere a) e b) D.L. n. 6/20).
Proprio in attuazione di questa norma, era stato adottato il DPCM 1 marzo 2020 con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri aveva individuato le c.d. zone rosse in Lombardia (Codogno e altri) e Veneto (Vo') (art. 1 e allegato 1) nonché aveva adottato misure urgenti con riferimento ad altre Regioni italiane (art. 2 allegato 2).


A monte del DPCM, il Ministero della Salute, con i Presidenti delle Regioni, aveva adottato una serie di Ordinanze (tra il 21 e il 22 febbraio) ai sensi del citato art. 32 L. 833/1977, in cui il Ministero, tra l'altro, aveva qualificato, quelle stesse zone poi decretate zone rosse dal DPCM, come cluster di infezione.


Nonostante il convergere di questi provvedimenti statali, tuttavia, va rimarcato che proprio il D.L. n. 6/20 aveva comunque lasciato impregiudicati, in caso di estrema necessità e urgenza, i poteri per fronteggiare l'emergenza sanitaria di cui sono titolari le Regioni e anche i Sindaci in virtù dell'art. 117 D.lgs. 112/98, dell'art. 32 L. 833/78 e 50 T.U. Enti Locali (così l'art. 3 c. 2 D.L. 6/20). Ivi compreso, ad avviso di chi scrive, il potere di creare ulteriori zone rosse rispetto a quelle statali, onde limitare la circolazione dei cittadini.


E non è un caso che alcune Regioni italiane, successivamente all'istituzione di zone rosse ad opera del DPCM 1 marzo, abbiano preferito muoversi in maniera autonoma rispetto allo Stato, istituendo ad hoc alcune zone di emergenza sanitaria. Una soluzione, questa, adottata proprio per fronteggiare il pericolo di contagio che caratterizzava alcune aree circoscritte nel territorio regionale (tra le altre, Ordinanza Presidente G.C. Campania 15 marzo 2020 n. 17, Ordinanza Presidente G.R. Calabria 22 marzo 2020 n. 16).

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