Bail-in e tutela del risparmio: flessibilità o intervento pubblico nelle banche in crisi?

| 25/07/2016


Le regole europee sui meccanismi di risoluzione delle crisi bancarie sono state approvate nel 2014 dal Parlamento Europeo e dal Consiglio (Direttiva 2014/59/UE). Lo scorso anno sono state recepite nell'ordinamento giuridico italiano ed in quello degli altri Stati membri e dal 1° gennaio sono entrate in vigore (art. 106 D.Lgs. 16 novembre 2015, n. 180). La ratio della normativa comunitaria è quella di limitare i danni causati dagli impatti delle crisi economiche sui bilanci pubblici, circoscrivendo con il bail-in gli effetti dei default bancari agli azionisti, agli obbligazionisti junior e senior e, infine, ai correntisti sopra i 100.000 euro. L'idea di fondo dei legislatori europei è quella di garantire il ripristino della stabilità finanziaria, ma senza appesantire le casse statali che in molti casi sono già gravate da rilevanti debiti sovrani, come quello italiano salito ad oltre 2.240 miliardi. È utile ricordare che gli impegni sottoscritti il 2 marzo 2012 con il trattato internazionale noto come "Fiscal Compact", impegnano gli Stati membri a portare i debiti pubblici nazionali alla soglia massima del 60% rispetto al PIL (art. 4 L. 23 luglio 2012, n. 114). Per l'Italia significa ridurre il debito di circa 50 miliardi l'anno per 20 anni consecutivi, impegno che ai più parrebbe non facilmente sostenibile con gli attuali trend economici.
Anche per questi motivi, la Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) prevede che l'intervento pubblico per la ricapitalizzazione di un ente creditizio sia possibile (art. 57 co. 1) come soluzione di ultima istanza (art. 56 co. 3), in cambio di strumenti del capitale primario di classe 1 o di strumenti aggiuntivi di classe 1 o di strumenti di classe 2. Tutto ciò, però, in caso di crisi patenti e comunque nel rispetto della normativa sugli aiuti di Stato. Il rischio che Bruxelles vuole sempre evitare è quello delle distorsioni alla libera concorrenza nel mercato interno, specialmente tra le banche (art. 107, par. 3 lett. b, Trattato sul funzionamento dell'UE). Le condizioni attuali del post-Brexit sono certamente difficili ma non da tutti i leader europei ritenute tali da autorizzare «in via eccezionale gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro» (Comunicazione del 30 luglio 2013). Ecco il motivo della trattativa intavolata in questi giorni dall'Italia con la Commissione e con gli altri partner comunitari.
Intanto i giorni passano e diverse banche, italiane ed estere, rischiano di non superare gli stress test programmati per fine mese dalla Banca Centrale Europea.

BRRD: Banca d'Italia come autorità di risoluzione italiana
Le disposizioni contenute nella BRRD stabiliscono che ogni Stato dell'Unione Europea debba designare un'autorità di risoluzione (art. 3) che abbia il ruolo, le funzioni e i poteri amministrativi per raggiungere gli obiettivi della risoluzione in caso di crisi (art. 31). L'Italia ha assegnato questo compito alla Banca d'Italia, che ha costituito un'unità organizzativa specializzata nelle attività di risoluzione. Tale organo è alle dirette dipendenze del Direttorio di Palazzo Koch, in perfetta conformità con il principio di separatezza dalle funzioni di vigilanza svolte dalla Banca d'Italia sul sistema nazionale.

Dal bail-in al posto del burden-sharing: le novità dal 1° gennaio 2016
Fino allo scorso anno le disposizioni legislative prevedevano il "burden sharing", un meccanismo che in caso di default bancario svalutava il valore nominale delle azioni e quello delle obbligazioni junior prima dell'intervento pubblico nell'operazione di salvataggio. Inoltre, i titoli obbligazionari subordinati potevano non essere svalutati ma convertiti in capitale azionario.
Con l'introduzione del "bail-in" dal 1° gennaio 2016, l'intervento salvifico dello Stato nelle crisi bancarie è posto in posizione ancor più residuale. Infatti, la nuova normativa stabilisce che la svalutazione del valore nominale debba ricomprendere le azioni, le obbligazioni junior, quelle senior e i depositi superiori ai 100.000 euro.

Strumenti di risoluzione e intervento pubblico come soluzione estrema
L'articolo 37 della BRRD stabilisce che gli strumenti di risoluzione, utilizzabili in modo singolare o combinato, sono i seguenti:
a) strumento per la vendita dell'attività d'impresa;
b) strumento dell'ente-ponte;
c) strumento della separazione delle attività, utilizzabile con uno degli altri strumenti di risoluzione;
d) strumento del bail-in.
Qualora si manifesti una crisi sistemica, l'autorità di risoluzione può utilizzare tutta l'elasticità della BRRD tentando di reperire finanziamenti pubblici per la stabilizzazione finanziaria (artt. 56-58). Ciò si configura come possibile solo se vi sia una duplice condizione. La prima è che siano stati svalutati o convertiti gli strumenti del capitale e le altre passività ammissibili dell'ente assoggettato alla risoluzione. In altre parole, a proprie spese, sia gli azionisti e i detentori di altri titoli di proprietà sia i detentori degli strumenti di capitale pertinenti ed altre passività ammissibili abbiano assorbito le perdite e ricapitalizzato l'ente creditizio per un importo non inferiore all'8% delle passività totali (art. 37 co. 10 lett. a). La seconda condizione è che la nazionalizzazione temporanea dell'ente creditizio sottoposto a risoluzione sia approvata, a livello preventivo e finale, secondo la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato (art. 37 co. 10 lett. b).

Bail-in e titoli finanziari derivati: svalutazione non sempre possibile
In caso di attuazione delle procedure di risoluzione, le autorità preposte alla risoluzione hanno il potere di svalutare o di convertire una passività risultante da un titolo finanziario derivato «solo al momento della liquidazione dei derivati o successivamente ad essa. All'avvio della procedura di risoluzione, le autorità di risoluzione hanno il potere di risolvere e liquidare per close-out qualsiasi contratto derivato» (art. 49, co. 2, BRRD).
Il legislatore europeo, infatti, ha attribuito alle autorità di risoluzione la determinazione del valore delle passività risultanti da derivati secondo: a) metodologie appropriate per determinare il valore delle classi di derivati, comprese le transazioni soggette ad accordi di netting; b) principi per stabilire il momento appropriato in cui determinare il valore di una posizione su derivati; c) metodologie adeguate per confrontare la distruzione di valore che deriverebbe dalla liquidazione per close-out e dal bail-in di derivati con l'importo delle perdite che sarebbero sostenute da derivati in un bail-in (art. 49, co. 4, BRRD).
La complessità di valutare gli strumenti finanziari derivati è tale che il Parlamento Europeo ed il Consiglio hanno incaricato l'Autorità Bancaria Europea (ABE) di elaborare «progetti di norme tecniche di regolamentazione per specificare le metodologie e i principi […] applicabili alla valutazione del valore delle passività risultanti da derivati» (art. 49, co. 5, Direttiva 2014/59/UE). Questo lavoro l'ABE lo dovrebbe svolgere previa consultazione dell'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati) («ESMA»), istituita dal Regolamento (UE) n. 1095/2010.

Bank Recovery Resolution Directive: stabilità finanziaria e rischi per gli obbligazionisti
La normativa comunitaria dispone che «ai fini dell'attivazione dello strumento del bail-in, gli Stati membri provvedono a che le autorità di risoluzione dispongano dei poteri di risoluzione di cui all'articolo 63, paragrafo 1» (art. 43 BRRD). Il legislatore europeo ha previsto che «gli Stati membri provvedono a che le autorità di risoluzione possano applicare lo strumento del bail-in onde rispettare gli obiettivi di risoluzione previsti all'articolo 31, in linea con i principi di risoluzione di cui all'articolo 34, per uno dei seguenti fini: [...] b) convertire in capitale o svalutare il valore nominale dei crediti o dei titoli di debito ceduti». Ciò significa che, nel caso l'autorità di risoluzione scelga di applicare il bail-in per superare la crisi bancaria, il valore delle obbligazioni, sia subordinate sia ordinarie, dell'istituto in default possono essere o ridotte o convertite in capitale di rischio.
Tutela del risparmio: il bail-in è anticostituzionale?
I Padri costituenti hanno stabilito che «la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l'esercizio del credito» (art. 47, co. 1, Costituzione). Non solo. Fin dal 1945, tutti gli esponenti dei partiti dell'Assemblea costituente hanno trovato la comune convergenza sull'importanza di favorire «l'accesso del risparmio popolare […] al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese» (art. 47, co. 2, Costituzione).
A detta del presidente dell'ABI, Antonio Patuelli, la BRRD approvata dal Parlamento Europeo e dal Consiglio e recepita lo scorso anno (artt. 48-77 D.Lgs. 16 novembre 2015, n. 180) presenta dei profili di incostituzionalità che ledono i diritti fondamentali dei risparmiatori italiani. Infatti, con il bail-in perfino i correntisti rischiano di pagare la mala gestione conducente al default di una banca. Ma adottando questo approccio nel libero mercato verrebbe da chiedersi se i dissesti delle aziende private, e le banche sono tali seppur con particolari caratteristiche, siano nel futuro da considerarsi incostituzionali.

I risparmiatori come devono scegliere la propria banca?
Con il bail-in tutti i risparmiatori, inclusi quelli che hanno depositi inferiori ai 100.000, si trovano davanti ad un diverso approccio culturale con il sistema bancario, che vive la concorrenza anche su un fronte inedito. Infatti, le nuove norme europee ed italiane inducono ad effettuare una prudente valutazione della solidità di un istituto bancario presso cui aprire o mantenere aperto un rapporto. Per avere un metro di giudizio, sarebbe utile conoscere gli indici di solidità patrimoniale dei diversi istituti di credito così da valutarne la qualità patrimoniale. I parametri più importanti sono: Common equity Tier 1 capital ratio; CET 1 ratio; Tier 1 capital ratio; Total capital ratio; Patrimonio netto. La verifica di questi indici di solidità bancaria aiutano a misurare meglio il rischio della propria banca, procurato dai meccanismi di risoluzione del bail-in. Il Governatore della Banca d'Italia, Ignazio Visco, ha più volte sollecitato la presa di consapevolezza da parte dei risparmiatori, che volenti o nolenti devono effettuare un cambio culturale sul risparmio e sulla finanza.
Per essere pienamente aderenti alla verità, le responsabilità non si possono attribuire solamente ai piccoli azionisti, agli obbligazionisti retail e ai risparmiatori più o meno consapevoli. L'impegno alla trasparenza e alla corretta informazione dei dati bancari dovrebbero essere maggiormente praticate dagli enti creditizi assoggettati alle norme del bail-in. Infatti se «lo strumento del bail-in darà pertanto agli azionisti e ai creditori delle entità un maggiore incentivo a vigilare sul buon funzionamento dell'entità in circostanze normali» (§ 73 Regolamento UE n. 806/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 luglio 2014), gli stessi azionisti e creditori delle banche, siano essi obbligazionisti o semplici correntisi, dovrebbero avere la possibilità di conoscere molte delle informazioni utili a ponderare la solidità di un banca che oggi sono di difficile accesso.

Tutela sui conti correnti fino a 100.000 euro: sicurezza totale o copertura limitata?
Se le regole comunitarie attive dal 1° gennaio impediscono agli Stati europei di effettuare i salvataggi bancari nella maniera tradizionale, in caso di crisi i soggetti più deboli sarebbero i risparmiatori. Infatti, per mantenere la fiducia nel sistema, il Parlamento Europeo ed il Consiglio con la Direttiva 2014/49/UE hanno modificato le disposizioni contenute nella Direttiva 94/19/CE, già rettificata dalla Direttiva 2009/14/CE. La normativa europea è stata recepita nell'ordinamento italiano, che ha stabilito che ogni conto corrente debba assicurare un rimborso di 100.000 euro per ogni depositante (art. 1 D.Lgs. n. 30 del 15 febbraio 2016). A tal fine, il sistema bancario nazionale ha istituito il Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi. Tuttavia, parrebbe legittimo chiedersi se il Fondo privato di Via del Plebiscito oggi sia sufficientemente capiente da garantire una vasta platea di correntisti danneggiati da effetti domino. Infatti, lo stesso statuto del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi stabilisce che il plafond-obiettivo di risorse finanziarie da accantonare è «pari allo 0,8% del totale dei depositi protetti entro il 3 luglio 2024, ai sensi della Direttiva 2014/49/UE, attraverso contribuzioni ordinarie delle banche aderenti al 30 settembre di ogni anno» (art. 21). Questa copertura finanziaria ha certamente avuto successo con le crisi finora verificatesi. Gli ultimi due interventi in ordine temporale sono quello della TERCAS nel 2014 e della Banca Popolare delle Province Calabresi nel 2016. In caso di fallimenti bancari limitati il sistema italiano ha dimostrato di adempiere alla garanzia prevista dalla legge e l'accresciuta solidità delle banche italiane palesata dai vertici di Palazzo Koch, ne è un evidente riscontro. Ma in caso di effetti domino? Lo scenario ad oggi risulta di difficile previsione, non solo per gli istituti italiani. Resta un dato di fatto che in caso di collasso di uno o più istituti di credito, la corsa agli sportelli potrebbe non essere dissuasa dalle sole garanzie del consorzio privato interbancario. E ciò aggraverebbe ancor di più le eventuali difficoltà di liquidità delle banche con un effetto spirale difficile da governare con i tradizionali appelli alla fiducia e con soluzioni a posteriori. La crisi greca ha insegnato che la corsa agli ATM e agli sportelli bancari è stata arginata solo con interventi pubblici d'urgenza di drastico razionamento dei prelievi giornalieri. Con significative ripercussioni sull'economia reale, sull'occupazione, sul sistema sociale. Tuttavia la stessa BRRD, in caso di crisi conclamate, permetterebbe azioni straordinarie che giungono fino all'intervento pubblico nell'economia. Tale potere legale risulterebbe rassicurante per i risparmiatori anche se il suo utilizzo certificherebbe una situazione da evitare in tutti i modi.

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