Il doppio binario sanzionatorio contro le violazioni IVA è illegittimo: per l'Avvocato generale è irrilevante la stretta connessione fra i procedimenti

21/09/2017 14:18

Commento a cura dell'Avv. Federica Bardini, BM&A Studio Legale Associato


Nelle sue conclusioni presentate il 12 settembre scorso per la causa C-524/15, l'Avvocato generale M. Campos Sánchez-Borbona ha affrontato la questione circa la (in)compatibilità del doppio binario sanzionatorio previsto dall'ordinamento tributario italiano contro le fattispecie di omesso versamento di IVA con il principio del ne bis in idem sancito dall'art. 50 della Carta di Nizza ("Nessuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell'Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge").


Il rinvio pregiudiziale del Tribunale di Bergamo trae origine dal procedimento penale avviato contro il Sig. M., imputato del reato di omesso versamento di IVA di cui all'art. 10-ter D.Lgs. n. 74/2000, ma già punito per il medesimo fatto relativo allo stesso periodo d'imposta con sanzione tributaria pecuniaria divenuta definitiva.


Come noto, la Corte di Giustizia si è già pronunciata sulla corretta interpretazione del divieto del bis in idem in materia tributaria nella sentenza del 26 febbraio 2013 (C-617/10), concernente il caso simile di un cittadino svedese.


In quell'occasione, la Corte aveva riconosciuto che la direttiva IVA e l'art. 325 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) impongono agli Stati membri l'obbligo di garantire l'esatta riscossione dell'IVA e di lottare contro le attività illecite lesive degli interessi finanziari dell'Unione mediante l'adozione di misure dissuasive ed effettive e aveva stabilito che i legislatori nazionali possono introdurre sanzioni penali, sanzioni amministrative oppure una combinazione di entrambe.


Cionondimeno, la Corte aveva concluso che l'art. 50 della Carta di Nizza impedisce l'avvio o la prosecuzione di procedimenti penali nel caso in cui la sanzione amministrativa, divenuta definitiva, sia in sostanza una sanzione penale.


Pur rinviando tale valutazione al giudice di rinvio, la Grande Sezione aveva richiamato i criteri di qualificazione delle sanzioni sanciti nella sentenza B. (C-489/10) - corrispondenti ai criteri Engel dettati dalla Corte EDU di Strasburgo - dunque aveva invitato a tenere in considerazione la qualificazione giuridica della misura sanzionatoria nel diritto nazionale, la natura stessa dell'illecito e, infine, la natura e il grado di severità della sanzione.


Nel caso M., l'Avvocato Generale è stato chiamato a ripronunciarsi sul significato da attribuire al principio del ne bis in idem in ragione dell'evoluzione che l'interpretazione di tale divieto ha subito nella giurisprudenza della Corte EDU dopo la celebre sentenza A. e B. c. Norvegia del 15 novembre 2016.


Con un revirement giurisprudenziale rispetto ai principi di diritto enunciati nella sentenza G.S. c. Italia del 2014, infatti, la Grande Chambre della Corte EDU ha attenuato il rigore del divieto del bis in idem sancito nell'art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU affermando che la violazione del principio va esclusa nel caso in cui i due procedimenti presentino una connessione temporale e sostanziale così stretta da potersi considerare come un unico procedimento.

Ciò si verificherebbe quando i procedimenti si sono svolti simultaneamente o comunque a breve distanza di tempo e soddisfano alcuni indici di stretta interconnessione, come la circolazione probatoria fra i due procedimenti e la commisurazione della prima sanzione nell'ambito della seconda decisione di condanna.


Così statuendo, la Corte EDU ha finito per ammettere che un'azione penale possa essere iniziata o proseguita anche nei confronti di un soggetto che per gli stessi fatti sia già stato punito con una sanzione sostanzialmente penale divenuta definitiva.


A fronte dell'indirizzo innovativo della Corte EDU, confermato di recente nella sentenza J. e a. c. Islanda del 18 agosto 2017, l'Avvocato generale ha illustrato le tre principali soluzioni che la Corte di Giustizia potrebbe adottare.


La prima, seguire l'orientamento della Corte EDU, ridurrebbe la portata del principio del ne bis in idem e creerebbe difficoltà applicative, in aperto contrasto con i principi di prevedibilità e certezza del diritto.


La seconda, legittimare i legislatori degli Stati membri ad introdurre una limitazione al principio del ne bis in idem, non appare consentita dall'art. 52, par. 1, della Carta di Nizza, dal momento che la sussistenza di un binario sanzionatorio unico in molti ordinamenti nazionali dimostrerebbe che il doppio binario non è una misura necessaria per combattere gli inadempimenti gravi in materia di IVA.


La terza, ribadire i principi di diritto enunciati nella sentenza Å.F. e disattendere l'orientamento più recente della Corte EDU, permetterebbe di preservare il nucleo essenziale del principio del ne bis in idem sancito nell'art. 50 della Carta di Nizza e rientra nel diritto dell'Unione di concedere una tutela più estesa ai diritti corrispondenti a quelli previsti dalla CEDU.


Se la Corte seguisse la terza soluzione sostenuta dall'Avvocato generale, essendo pacifica la natura afflittiva e quindi sostanzialmente penale delle sanzioni amministrative tributarie previste dall'ordinamento italiano, si dovrebbe dunque riconoscere l'illegittimità del secondo procedimento avviato contro il contribuente già sanzionato per la medesima condotta con decisione definitiva e, per l'effetto, concludere che vi è stata violazione del divieto del bis in idem.


Se la Corte di Giustizia decidesse di aderire all'indirizzo della Corte EDU, l'esito della causa - secondo l'Avvocato generale - non muterebbe in quanto nel caso di specie si sarebbe verificata una duplicazione di procedimenti. In realtà, tale ultima presa di posizione non deve rassicurare troppo: nelle riflessioni dell'Avvocato generale in merito all'assenza di una connessione fra il procedimento tributario e quello penal-tributario, non sono tenuti in considerazione il principio di specialità di cui all'art. 19 D.Lgs. n. 74/2000 e taluni meccanismi del sistema sanzionatorio italiano che potrebbero condurre il giudice remittente a raggiungere una diversa conclusione.