LA MANOVRA FISCALE (D.L. 119/2018)

La Manovra Fiscale (D.L. 119/2018) tra profili pratici applicativi e probabili contrasti Costituzionali-Comunitari

09/11/2018 10:04


Commento a cura di Avv. Angelo Lucarella


È ormai noto che con il D.L. 119/2018, rientrante nel disegno complessivo di dar vita ad una "manovra del popolo", il Governo ha voluto letteralmente fare cassa il più possibile per offrire una quanto più ampia e sperata copertura di bilancio rispetto agli obiettivi dichiarati nell'incipit della norma.Anzi no. Tutto il contrario.

Non ci sono obiettivi e finalità di politica economica dichiarate leggendo il preambolo della legge stessa, ma semplicemente si riscontra il seguente generico inciso: "ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di prevedere misure per esigenze fiscali e finanziarie indifferibili".

Non si trascuri, altresì, che il "Titolo I" riguarda "disposizioni in materia di pacificazione fiscale", mentre solo il secondo "disposizioni finanziarie urgenti".

Nel corpo della norma si rinvengono diverse misure di definizione agevolata, talvolta ripetitive (come ad esempio la rottamazione ter) ed/od addirittura condonistiche (così definite da diversi esperti).

Non solo. Si ha modo di evincere anche molti tagli strutturali a diversi Ministeri, alcuni con dotazione di spesa pari a zero.

Sorge, quindi, spontaneo chiedersi se:

-in primis, la manovra rispetti i presupposti costituzionali per l'emanazione di un Decreto Legge in senso stretto;
-al netto degli strumenti agevolativi inseriti, si sarebbe potuto raggiungere lo stesso risultato giuridico-economico in sede di approvazione della legge ordinaria di bilancio (stando al mero rimpinguamento in corso d'opera - anno 2018 - dei fondi e capitolati si spesa pubblica riguardanti le Ferrovie dello Stato, FSC, Autotrasporti, Missioni internazionali di pace, la CIGS, ecc.);
-in terzo luogo, la norma abbia creato vuoti o diseguaglianze di cui nel futuro si potranno registrare sofferenze di sistema (quantomeno giuridicamente parlando).

Ora, è risaputo che per Costituzione, ai sensi dell'art. 77, il Decreto Legge è uno strumento adottabile dal Governo solo ove ricorrano due "pilastri" legati in via essenziale e complementare l'uno all'altro: la straordinaria necessità e l'urgenza.

Perciò in carenza di uno non può esistere l'altro e viceversa.
Considerato che la prima parte della manovra attiene, per la maggior parte di essa, alla definizione agevolata di "pretese" e "debiti" dei cittadini nei confronti dello Stato (e poi di fatturazione elettronica, processo telematico tributario, ecc.) ci si deve necessariamente soffermare sulla idoneità di tali misure a rispettare il primo requisito che la Carta Costituzionale impegna ad ossequiare: la straordinaria necessità.

A ben vedere la strutturazione del testo, senza presunzione alcuna, pare proprio non esserne caratterizzata.
Ad esempio, una definizione agevolata (così come per la prima rottamazione D.L. 193/2016 e successive) è ispirata dalla mera prospettazione di definire posizioni creditorie dello Stato o presunte tali con i contribuenti.

Quindi essa sarebbe una misura facoltativa tesa all'incameramento di minori somme di gettito a fronte di una riduzione degli sforzi di riscossione e, di riflesso, dell'impiego di risorse pubbliche in tale direzione; in buona sostanza la rottamazione ben potrebbe essere oggetto legislativo (data la sua genetica differibilità nel tempo) di delega parlamentare al Governo o di legge ordinaria.
È chiaro, di contro, che per quanto attiene la seconda parte del testo di legge vi sia quanto meno il rispetto del requisito dell'urgenza (tant'è che viene specificamente dichiarata) e stante la necessità di meglio destinare le risorse pubbliche in ragione della natura stessa dei fondi da finanziare (come ad esempio le missioni di pace internazionali).

Le due parti della legge appaiono, quindi, scollegate quanto a presupposti e finalità soprattutto perché nessun flusso di cassa (eventualmente positivo nel tempo) derivante per effetto del maggior gettito conseguenza delle definizioni agevolate è specificamente destinato (si ribadisce) al rimpinguamento dei fondi oggetto di finanziamento nella seconda parte del testo normativo.
In tal ottica si riscontra una violazione del rapporto sinallagmatico (principio di politica giuridico - economico financo costituzionale atteso il doveroso rispetto dell'equilibrio di bilancio ex art. 81 Cost.) tra la straordinaria necessità e l'urgenza.

Un chiaro esempio di rispetto del suddetto principio sarebbe stata la palese imputazione delle somme derivanti dalla rottamazione ter a finanziarie nel brevissimo periodo il recupero di ponti, edifici terremotati o quant'altro.
Ciò significa che per improntare una scelta agevolativa per i contribuenti sarebbe stato giusto e quantomeno necessario che l'avesse fatto il Parlamento o che il Governo avesse ricevuto per l'appunto delega legislativa per porre in essere una norma di tal genere e portata.
Ed infine, il Decreto Legge in questione pare generare diverse storture nel sistema tributario di cui dovrà occuparsi prima o poi il giudice costituzionale.

Tra le diverse riscontrate l'attenzione maggiore si riserva oggettivamente a:
-art. 1 in probabile danno dei cittadini;
-art. 4 in presunto e probabile danno dello Stato stesso (cioè erariale).

Tenuto conto che l'art. 1 disciplina la definizione agevolata dei "processi verbali di constatazione", redatti ai sensi della legge n. 4/1929, ci si deve soffermare su alcuni aspetti e cioè che:

-non esiste geneticamente e nativamente alcuna pretesa nella fase di constatazione da parte dello Stato;
-manca una disposizione per la eventuale definizione agevolata anche in fase di contestazione (cosa che invece c'è per l'emissione dell'atto di accertamento all'art. 2);
-le leggi fatte prima del 1948 sono tutte in nome del Re e non del Popolo in forma Repubblicana e democratica (un bell'ossimoro dichiarare che la manovra fiscale sia in nome del popolo e basarla su una legge regia nel cui tempo di vigenza non esistevano nell'ordinamento tutte le garanzie per il contribuente che ci sono ora come, ad esempio, la fase di contestazione che pare del tutto omessa nel testo di legge in esame e dal sottile confine di incostituzionalità derivata);
-la fase di constatazione è priva della attività preventiva in favore del cittadino;

Ora, solo a titolo indicativo:
-l'art. 1 del prot. add.le della CEDU, siglato a Parigi nel 1952, precisamente afferma un principio inviolabile e cioè che "Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni";
-l'art. 41 dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea consacra che "Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale,
equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione. Tale diritto comprende in particolare il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio".

A rigor di logica giuridica è bene ricordare che nella fase di constatazione non v'è ancora alcun contraddittorio di connotato strumentale e/o funzionale alla nascita di una pretesa vera e propria (così come, tra l'altro, esclude la stessa norma al primo comma) o di un interesse legittimo "a contrario" della A.F. nei confronti del cittadino sottoposto a verifica; in detta fase la posizione del contribuente è di mera ed eventuale collaborazione con il verificatore (il più delle volte la Guardia di Finanza).

D'altronde la successiva contestazione dell'illecito od illegittimità tributaria è meramente eventuale da parte della Pubblica Amministrazione.

Pertanto, la definizione agevolata in via anticipata (ex art. 1) si atteggia quale vero e proprio coltello nelle mani del fisco: in poche parole un citta dino preferirebbe pagare a prescindere dalla dovutezza o meno di una eventuale pretesa erariale per timore di non poter più usufruire del beneficio successivamente in caso incontrovertibilità del futuro accertamento o di sconfitta processuale.

Ed allora pare che effettivamente detta norma non sia in linea con il diritto euro-unitario in relazione al doveroso rispetto dei beni del cittadino da parte dello Stato membro ed al generale principio d'imparzialità della P.A. (ex art. 97 Cost.) considerato che in tal direzione debba intendersi anche il non abuso dello strumento legislativo per creare diseguaglianze nel sistema; ciò a maggior ragione nel caso in cui debba interpretarsi in maniera novativa che nell'accezione di "bene" debba anche intendersi quello sociale (la contribuzione tramite imposta, tassa, ecc.) e non solo quello economico (immobile, mobile, ecc.).

Un ultimo passaggio merita la disposizione di cui all'art. 4, la quale disciplina lo stralcio automatico dei debiti fino a mille euro affidati agli agenti della riscossione dal 2000 al 2010.
Benché l'intento del legislatore sembrerebbe quello di liberarsi delle partite di bilancio ragionieristiche dello Stato caratterizzate da una inidoneità ad essere riscosse esattorialmente o comunque basate su una oggettiva antieconomicità valoriale di recupero possibile (circa il rapporto tra spesa ed impresa), in realtà il circuito di azione della suddetta norma genera effetti al quanto poco delimitabili nella vita pratica del debito fiscale.

In buona sostanza, oggetto di stralcio automatico è ogni debito inferiore ad euro mille risultante da singolo carico affidato agli agenti della riscossione anche se già oggetto di eventuale rottamazione precedente (si badi bene, quest'ultima attiene invece al ruolo ed alle cartelle di riferimento ex D.L 193/2016).

Ora, pare palesemente riscontrabile che tale legge sia qualificabile quale dichiarazione di parte (cioè dello Stato) a rinunciare ai presunti crediti sia in via amministrativa che in via processuale implicando che:

-nel primo caso, laddove vi fossero azioni cautelari (ipoteche, fermi, ecc.) basate sulle partite di debito oggetto di stralcio, il contribuente avrebbe diritto a vedersi risarcito del danno emergente per indisponibilità temporale del valore del bene (art. 1 prot. add.le CEDU summenzionato);
-nel secondo caso, essendoci la cessazione della materia del contendere per effetto della rinuncia di una parte a perseguire il proprio diritto esattoriale, quest'ultima (cioè l'Erario) dovrebbe essere condannata in favore del contribuente a pagare comunque spese e competenze processuali in ragione del principio di soccombenza virtuale (sul punto Corte di Cassazione ordinanza n. 23618, pubblicata in data 9 ottobre 2017) e ciò in danno delle casse della P.A. - A.F. poiché tenuta materialmente all'esborso;
-in entrambi i casi, lo stralcio opererebbe essendo sufficiente la mera natura di debito fiscale o previdenziale o di altro genere purché affidato a "qualsiasi ADR" (non solo quindi all'Agenzia delle entrete-Riscossione, travolgendo ad esempio anche gli esattori degli Enti locali per le quote di imposta da riversare allo Stato centrale) ed a prescinderne perciò dallo strumento riscossivo posto in essere (cioè se ruolo in cartella DPR 602/73, ingiunzione R.D. 639/1910, atto di concentrazione D.L. 78/2010, ecc.).

Non dimenticando poi l'ipotesi non del tutto marginale in cui la stessa cosa potrebbe verificarsi nelle more dell'attivazione della procedura di mediazione obbligatoria ex art. 17 bis del D.Lgs. 546/92.

In conclusione, la norma sullo stralcio automatico, per quanto a chiaro vantaggio del contribuente, potrebbe aprire di fatto la strada a situazioni giuridiche di incerta gestione pratica atteso il vuoto normativo evincibile in taluni passaggi nonché l'eccessivo squilibrio complessivo in termini di trattamento delle fattispecie.

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