RISARCIMENTO

Vittime del dovere: il lungo percorso di parificazione per una categoria a servizio dello Stato

| 12/04/2019 13:50



a cura di Avv. Marco Proietti – Foro di Roma e Dott. Andrea Venanzoni – Università degli Studi Roma Tre


Nell'ordinamento giuridico italiano la normativa che riguarda le vittime del dovere, le vittime del servizio e le vittime del terrorismo, è estremamente eterogenea e frammentata e ha dato adito ad innumerevoli contenziosi sia innanzi la magistratura ordinaria sia davanti quella amministrativa nonché a quella di legittimità: il problema risiede nella poca chiarezza delle norme che divengono, evidentemente, oggetto di molteplici interpretazioni.

La poca chiarezza mal si attaglia alla certezza del diritto, avendo prodotto una torrenziale mole di pronunce spesso tra loro dissonanti, e altrettanto oscillanti indirizzi amministrativi in capo alle amministrazioni chiamate materialmente ad effettuare il riconoscimento dei benefici previsti per legge.

Nel corso del tempo abbiamo assistito ad una virale superfetazione di norme di vario rango, decreti ministeriali, decreti legislativi, disegni di legge rimasti tendenzialmente inattuati anche per stringenti motivazioni di contenimento della spesa pubblica, operazioni di ermeneusi giurisprudenziale tanto di merito quanto di legittimità, valutazioni anche di costituzionalità con una serie di sentenze costituzionali non numerosissima nel suo insieme ma qualitativamente rilevante , problemi di competenza solo parzialmente risolti.

Una serie lunghissima di questioni che hanno reso la tematica una autentica ragnatela dalla consistenza labirintica, capace di disorientare anche l'interprete più attento.

La distinzione tra vittime del dovere, vittime del terrorismo e vittime dell'attività criminale organizzata, non è solamente questione terminologica ma rappresenta soprattutto problema di coerenza tra norme diverse, succedutesi negli anni, e che ancora oggi non hanno ottenuto una riorganizzazione complessiva.

LA NECESSITA' DI UN TESTO UNICO

L'idea di fondo, in effetti, è che solo un Testo Unico possa razionalizzare la quantità considerevole di materiale giuridico prodotto in questi anni.

D'altronde nonostante la presente epoca storica mal si attagli alla dimensione di coagulazione mediante la tecnica normativa della codificazione o del testo unico, per motivazioni lungamente investigate dalla dottrina e che potrebbero essere racchiuse nel magistrale affresco di apertura del saggio di Natalino Irti sulla decodificazione, con la amara presa d'atto del superamento e del tramonto della età della sicurezza e della certezza rappresentata dai codici, è evidente come la materia in oggetto necessiti di un intervento di manutenzione straordinaria e di razionalizzazione complessiva che solo un testo unico può rappresentare.

Dopo la stagione dell'eversione politica e dopo gli Anni di Piombo, l'ordinamento si è scontrato con un altro fenomeno purtroppo noto ovvero il periodo delle c.d. "stragi di mafia", che ha portato a ampliare la platea dei possibili beneficiari di quelle speciali elargizioni economiche già viste; non solo i militari, ma qualsiasi addetto alle forze dell'ordine coinvolta in operazioni di lotta e prevenzione alla criminalità organizzata, alla custodia detentiva ed alla verifica sull'esecuzione della pena, nonché i superstiti (coniuge e figli) nei casi più gravi, sono divenuti soggetti "sensibili" e inevitabili destinatari di un nuovo intervento legislativo.

Con la legge 20 ottobre 1990, n. 302, sono state introdotte le "Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata", entrando a pieno nel momento storico che si stava vivendo, ovvero quello della lotta alla mafia e (più in generale) al crimine organizzato.

Il tenore della norma non è differente da quelle già indicate in altre leggi, e questo fa intendere che l'assimilazione dei concetti giuridici fosse già in atto, anche se invece di un'estensione delle norme già vigenti si preferì la realizzazione di un nuovo testo di legge da coordinare con gli altri già vigenti; si legge, quindi, che all'articolo 1 sono riconosciute speciali elargizioni economiche a chi subisca un'invalidità permanente della capacità lavorativa non inferiore ad 1/4 della totale "per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza dello svolgersi nel territorio dello Stato di atti di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico" nonché nei casi di perseguimento dei fatti delittuosi da parte delle associazioni a stampo mafioso ai sensi dell'art. 416-bis cod. pen.

La norma, dunque, interviene nei casi di terrorismo e criminalità organizzata, riconoscendo una elargizione speciale pari a 150 milioni di lire (col tempo divenuti euro 200.000, cifra soggetta a rivalutazione automatica), dunque anche migliorativa rispetto a quelle prevista dalla legge 13.8.1980, n. 466 che viene, per altro, richiamata anche all'articolo 2 di questo testo normativo: il punto è estremamente delicato, in quanto la legge 302/1990 richiama la legge 466/1980 per le vittime del dovere, mediante da un lato ricorso alla analogia giuridica distanziandosi però poi dalla tendenziale equiparazione riconoscendo una somma maggiore ai beneficiari.

Si tratta senza dubbio di uno dei principali aspetti attorno ai quali, oggi, si incentrano molte valutazioni dei giudici di legittimità e di merito, in virtù di una incomprensibile disparità di trattamento verso soggetti identici.

Il tema della necessaria equiparazione, quindi, inizia ad essere fin troppo evidente, anche per ragioni di tenuta costituzionale della normativa stessa.

La legge 302/1990 prevede anche la possibilità di optare – in luogo della elargizione in capitale - per un assegno vitalizio commisurato all'entità dell'invalidità permanente e da stabilirsi in relazione alla capacità lavorativa: questo è quanto prevede l'articolo 3 che, in combinato disposto con il successivo articolo 4, è applicato anche ai superstiti secondo l'ordine fissato dall'art. 6, legge 466/1980.

Non solo, ai sensi dell'articolo 9, le disposizioni relative agli invalidi civili di
guerra e delle famiglie dei caduti civili di guerra "si applicano anche a favore degli invalidi civili a causa di atti di terrorismo consumati in Italia e delle loro famiglie".

Dunque, la norma richiamata:

i) da un lato, parifica la posizione delle vittime del terrorismo della criminalità organizzata a quella degli invalidi e caduti civili di guerra, con estensione alle relative famiglie;

ii) dall'altro, invece, inspiegabilmente, stabilisce una disparità di trattamento per le vittime del dovere, considerandole una categoria a parte.

Questa distinzione è ancora più evidente scorrendo il testo degli articoli 14 e 15 della legge, ove è dato leggere la previsione del diritto all'assunzione presso le pubbliche amministrazioni e la completa esenzione dai ticket sanitari, secondo la logica di tipo assistenziale che ha ispirato tutto il testo di legge.

Lo sviluppo a scacchiera e frammentato della normativa non ha, evidentemente, reso facile l'identificazione delle categorie da tutelare né, tantomeno, l'equiparazione delle stesse.

In molti casi, come si è visto, il legislatore ha agito in modo autonomo senza mantenere una visione organica sull'ordinamento giuridico e sulle leggi vigenti, finendo per creare una stratificazione geologica di norme e di istituti, senza una vera e propria opera di razionalizzazione armonica; a ben vedere, non si tratta solo di equiparare concettualmente le varie categorie coinvolte, ma di determinare un ordine normativo coerente e imparziale, mirante alla più pura certezza del diritto e alla eguaglianza sostanziale ex articolo 3 Cost., dove la c.d. "vittima del dovere" è in senso assoluto la macrocategoria all'interno della quale, per attrazione e coagulazione, ricondurre tutte le altre.

In questo senso, quindi, è certamente utile fornire una definizione della categorie di vittime del dovere, quanto più esaustiva possibile, al fine di poter ricomprendere all'interno di essa tutti i beneficiari e destinatari di norme – a carattere assistenziale – volte a indennizzare le lesioni e menomazioni fisiche, o addirittura i casi di decesso, intervenute nello svolgimento (appunto) del proprio dovere.

Aderendo a questa visione, pertanto, si può sicuramente considerare rientrante in categoria: il magistrato, l'appartenente alle Forze di polizia, ad ordinamento civile e militare, e alle Forze armate, il vigile del fuoco e, in genere, il dipendente pubblico in attività di servizio o nell'espletamento delle funzioni di istituto, o qualsiasi persona che, legalmente richiesta, abbia prestato assistenza ad ufficiali e agenti di polizia giudiziaria o ad autorità, ufficiali e agenti di pubblica sicurezza che sia deceduto o abbia subito un'invalidità permanente, per effetto diretto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di eventi verificatisi:

1) nel contrasto ad ogni tipo di criminalità;
2) nello svolgimento di servizi di ordine pubblico;
3) nella vigilanza ad infrastrutture civili e militari;
4) in operazioni di soccorso;
5) in attività di tutela della pubblica incolumità;
6) a causa di azioni recate nei loro confronti in contesti di impiego internazionale non aventi, necessariamente, caratteristiche di ostilità.

Parimenti, sono soggetti equiparati alla vittima del dovere coloro i quali, in attività di servizio o nell'espletamento delle funzioni di istituto, abbiano contratto infermità permanenti invalidanti o alle quali consegua il decesso, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini nazionali e che siano riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative.

Sotto un altro profilo, sia nella legge 466/1980 che nella legge 302/1990 vengono richiamati i superstiti ovvero i soggetti, diversi dalle vittime, destinatari dei benefici che vengono individuati dalle varie norme di volta in volta; tuttavia, e anche in questo caso, si assiste ad una differenzazione delle posizioni in quanto le varie norme attribuiscono il ruolo di superstite a soggetti diversi.

L'unica norma che ha messo ordine, e sulla quale si può basare il ragionamento volto all'unificazione della categoria, è il già richiamato articolo 6 della legge 466/1980, il quale ha fornito una vera e propria graduatoria di intervento dei vari "superstiti" che possono accedere ai benefici spettanti alla vittima del dovere.

Il processo di equiparazione tra le varie posizioni è ancora in atto.

Un primo passo verso l'equiparazione, comunque, è avvenuto tramite la progressiva estensione dei medesimi benefici alle tre categorie di "vittime" richiamate ad opera della legge 266/2005 che ha introdotto alcune interessanti novità:

i) articolo 1, commi 563 e 564, è stata prevista una sostanziale uguaglianza tra le varie posizioni delle vittime del dovere, del terrorismo e della criminalità organizzata, indirizzando la materia verso la macro categoria delle vittime del servizio;
ii) articolo 1, coma 652, ha previsto lo stanziamento di 10 milioni di euro per tutte le elargizioni economiche date alle "vittime", ponendole sullo stesso piano non solo più concettuale ma anche e soprattutto indennitario;
iii) articolo 1, comma 565, in combinato disposto con l'art. 17, comma 1, legge 400/1988, ha rinviato all'approvazione di un regolamento per la disciplina dei termini e delle modalità per la corresponsione delle provvidenze economiche.

Tale regolamento è stato approvato con il DPR 243/2006 rubricato, per l'appunto, come "Regolamento concernente termini e modalità di corresponsione delle provvidenze alle vittime del dove ed ai soggetti equiparati, ai fini della progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità organizzata e del terrorismo, a norma dell'articolo1, comma 565, della l. 23 dicembre 2005, n. 266"; dunque è proprio questo DPR ad affrontare il tema della "progressiva estensione" dei benefici economici riconosciuti alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata anche alle vittime del dovere.

La complessità della normativa, e della sua evoluzione è evidentemente connessa a questa continua ricerca di un modello unico di sistema da applicare alle tre categorie più volte richiamate, al fine di consentire che i migliori benefici (economici) riconosciuti alle vittime del terrorismo siano poi applicati anche alle vittime del dovere, riuscendo (in questo modo) a garantire quella parità di trattamento auspicata per chi subisce un danno nello svolgimento del proprio servizio e prescindendo dalla causa scatenante.

Non è un caso se il legislatore, in questo sforzo di adeguamento della normativa, abbia cercato inizialmente di estendere i benefici già riconosciuti e di consentire l'adeguamento del perimetro delle vittime rientranti negli stessi; e così, dunque, l'articolo 3 della legge 466/1980, ha previsto un primo importante nucleo di destinatari ai quali – tutti, senza alcuna distinzione di sorta – è stata riconosciuta una speciale elargizione economica in misura maggiorata, nonché l'elargizione relativa all'invalidità permanente (questa stessa non è inferiore all'80% della capacità lavorativa) e l'esenzione dal pagamento IPREF su tali somme.

Tuttavia, la successiva estensione della platea dei beneficiari – avvenuta con la novella del 2005 – ha chiaramente impresso una spinta verso l'ampliamento della categoria ma, allo stesso tempo, ha reso estremamente più complesso il riconoscimento di nuovi benefici in quanto privi della copertura finanziaria richiesta; non si può revocare in dubbio che ciò abbia determinato una autentica impasse, il cui superamento è alla base di diverse proposte e disegni di legge di vario genere, mirati al riconoscimento di vari benefit.

La non fortunata sorte di questi ddl, in moltissimi casi rimasti lettera morta in Commissione, senza mai nemmeno approdare in Aula parlamentare, richiama quanto avevamo notato a proposito della scarsa tendenza, dei tempi moderni, per le opere di concentrazione normativa e di razionalizzazione della architettura regolatoria.

Il framework complessivo rimane frastagliato, disomogeneo, in alcuni casi episodico e dettato da motivazioni contingenti più o meno emergenziali.

Ad ogni modo, l'attuale assetto di almeno parziale equilibrio della disciplina è stato raggiunto con il DPR 243/2006 e con le varie decisioni giurisprudenziali susseguitesi negli anni, attraverso le quali si è riusciti a chiarire (in modo più o meno definitivo) quale sia la procedura da seguire, quale sia la platea dei soggetti coinvolti e le amministrazioni competenti, quali siano gli importi erogati.

La novella importata dalla Legge finanziaria 2006 e dal citato Regolamento ha inoltre, in termini di eguaglianza sostanziale, superato la tendenziale discriminazione che gravava sulle polizie locali, le quali come noto nell'originario testo della legge del 1980 non trovavano disciplina all'articolo 3 ma all'articolo 4: questa differenza lungi dal rivestire carattere meramente topografico significava che il riconoscimento della qualifica di vittima del dovere in capo ai vigili risultava meramente ancillare, tanto che nello stesso articolo 4 gli allora vigili urbani erano equiparati a qualunque altra persona.

Come se non bastasse, nel caso delle polizie locali non si parlava di una interdipendenza rispetto ai loro doveri o alle loro funzioni di istituto ma solo all'assistenza, legalmente richiesta, alle autorità di pubblica sicurezza.

Non è difficile comprendere quali complicazioni ciò importasse, con una serie di adempimenti burocratici e dimostrativi che finivano per essere una autentica probatio diabolica.

LE NOVITA' INTRODOTTE DAL DPR 243/2006
Con l'entrata in vigore del DPR 7 luglio 2006, n. 243, infatti, è stato stabilito il tipo di procedura da osservare per la proposizione delle domande di indennizzo, nonché per l'erogazione degli assegni e vitalizi, e comunque per tutte le elargizioni economiche alle categorie danneggiate.
La legge richiede un'analisi approfondita in quanto stabilisce non solo dei principi generali ma soprattutto termini e modalità delle procedure da osservare.

Dunque, l'articolo 1 stabilisce le definizioni terminologiche:

a) per "benefici e provvidenze" si intendono le misure di sostegno e tutela previste dalle leggi 466/1980 e 302/1990 nonché dalla legge 407/1998 e dalla legge 206/2004 (quindi tutte quelle appena richiamate);
b) per "missioni" si tratta di quelle svolte – a prescindere dagli scopi – in esecuzione di un ordine dell'autorità gerarchicamente o funzionalmente sopraordinata al dipendente, o comunque da questa autorizzato;
c) infine per "particolari condizioni ambientali e operative" si intendono quelle condizioni comunque implicanti l'esistenza o anche il sopravvenire di circostanze straordinarie e fatti di servizio che hanno esposto il dipendente a maggiori rischi o fatiche, in rapporto a quelle che sono invece considerate le ordinarie condizioni di lavoro o di svolgimento del servizio.

Basandosi su queste prime definizioni terminologiche, la legge stabilisce l'ambito di applicazione all'articolo 2 e poi all'articolo 3 i termini e le modalità delle procedure.

Per quello che riguarda l'ambito di applicazione della legge, l'articolo 2 si richiama alle vittime del dovere (tutte) e alle categorie equiparate, nonché ai superstiti, e prevede espressamente la progressiva estensione dei benefici già riconosciuti alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata: l'unico limite che incontra questo articolo, ancora oggi, è la copertura finanziaria da parte dello Stato poiché, su un piano squisitamente giuridico, il primo comma dell'articolo 2 è la definitiva consacrazione del processo di equiparazione.

Diverso e più articolato il discorso relativamente ai termini e modalità delle procedure da seguire, previsto dall'articolo 3.

I beneficiari possono attivare la procedura tramite comunicazione scritta alle amministrazioni di appartenenza, in quanto non esiste un automatismo per il semplice verificarsi dell'evento: è necessario, dunque, che l'interessato dia impulso alla propria richiesta ed eserciti quello che è diventato un vero e proprio diritto all'erogazione della somma, seppur non venga precisato un termine di decadenza.

Le varie posizioni dei beneficiari devono essere trattate dalle Amministrazioni di competenza in termini brevi e comunque, ai sensi del comma 3, sono trasmesse al Ministero dell'Interno che provvede a realizzare una graduatoria (entro il 31 ottobre per il 2005, e poi via via entro il 30 marzo ed entro il 30 settembre per gli anni successivi); a questo punto, verificata la copertura finanziaria e la compatibilità delle richieste con il massimo di spesa annuale previsto, il Ministero dell'Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza, trasmette alle Amministrazioni competenti l'elenco dei beneficiari per i quali è autorizzata l'erogazione delle somme.

Questo è il nodo cruciale dove l'equiparazione ha trovato un ostacolo.

La mancanza di fondi, evidentemente, è perfino normata, e in presenza di questa condizione le vittime (del dovere, del terrorismo, della criminalità) non possono ottenere alcun beneficio in quanto – semplicemente – mancano le coperture economiche; in questo senso va anche letto l'articolo 4, denominato "ordine di corresponsione delle provvidenze" che stabilisce i criteri per il pagamento in favore dei beneficiari, sempre in coerenza con le coperture annuali messe a disposizione da parte della Legge di Bilancio.

Il DPR richiamato, dunque, stabilisce indiscutibilmente l'equiparazione tra le tre categorie ma limita l'estensione dei benefici alla copertura finanziaria e all'autorizzazione di spesa.
Quindi una equiparazione solo parziale, seppur giuridicamente definitiva.

La matrice di diritti finanziariamente condizionati, unitamente alla non risolta disomogeneità del quadro normativo complessivo di riferimento, sta continuando a riverberarsi in sede di giudizio, con una mole estesa di ricorsi: si tratta di un paradosso che riflette perfettamente la intima contraddizione di una normativa che vorrebbe da un lato determinare un filtro mediante la reticolare previsione di categorie e sotto-categorie, molto spesso prive di autonomia concettuale ma originanti solo da motivazioni finanziarie, e dall'altro lato da una giurisprudenza che, comprensibilmente, con letture costituzionalmente orientate ai sensi degli articoli 2, 3, 32 e 35 Cost. ha già inferito la equiparazione della disciplina normativa.

Le soccombenze giudiziarie, unitamente alla dolorosa necessità che una vittima del dovere o addirittura un suo superstite attivi la procedura giudiziaria, finiscono anche per importare un aggravio di spesa per le amministrazioni resistenti e una ingiustizia per chi ha patito il dolore di una menomazione o addirittura di un decesso.

E se davvero nomina sunt consequentia rerum, parlare di servitori dello Stato senza essere pronti al riconoscimento di diritti pieni e di benefici a chi, fino alle estreme conseguenze, ha messo in gioco la sua salute o la sua vita significa svilire il concetto stesso di servizio reso allo Stato.