RISARCIMENTO DANNI

La responsabilità civile della pubblica amministrazione per il fatto illecito del dipendente

| 11/06/2019 14:23

Corte di Cassazione, sezioni Unite civili, sentenza 16 maggio 2019 n. 13246

La materia della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per il fatto illecito del dipendente e del connesso obbligo della prima di risarcire il danno causato dal secondo è oggetto di un accesso dibattito dottrinario e giurisprudenziale, che attiene, essenzialmente, all'individuazione dei caratteri del nesso di occasionalità necessaria.

Con riferimento al detto tema si fronteggiano due tesi: una oggettiva, facente leva, al fine dell'affermazione della responsabilità della Pubblica Amministrazione, sul dato fattuale dello svolgimento, da parte del dipendente, delle proprie mansioni, dotate di per sé di efficacia agevolatrice rispetto alla commissione dell'illecito, nel senso che le incombenze assegnate al dipendente abbiano reso possibile o comunque agevolato il comportamento produttivo del danno al terzo (c.d. nesso di occasionalità necessaria); l'altra soggettiva, facente leva sul diverso dato della finalità del comportamento, la quale attribuisce rilievo dirimente all'atteggiamento soggettivo del dipendente, rectius alla finalità del comportamento.

A livello di giurisprudenza di legittimità il dibattito si è concretizzato in una non piena coerenza tra le impostazioni ermeneutiche proposte, chiaro sintomo delle difficoltà che la materia de qua ha incontrato nel raggiungimento di una sistemazione teorica.

Nello specifico, il contrasto si è consolidato tra Sezioni civili e Sezioni penali.

Le prime, avendo ravvisato il fondamento della responsabilità dello Stato e degli enti pubblici nell'articolo 28 della Costituzione (1), hanno ritenuto che al fine dell'affermazione della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per il fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente - «responsabilità il cui fondamento risiede nel rapporto di immedesimazione organica» (2) - sia imprescindibile la ricorrenza del nesso di occasionalità necessaria (3), il quale è da ritenersi sussistente anche in presenza dell'eventuale abuso compiuto dal dipendente o dall'illegittimità del suo operato, qualora la condotta posta in essere si innesti, comunque, nel meccanismo dell'attività complessiva dell'ente (4).

In aggiunta al detto nesso deve sussistere anche l'ulteriore requisito della riferibilità del comportamento alla Pubblica Amministrazione. Riferibilità che, a sua volta, «presuppone che l'attività posta in essere dal dipendente sia e si manifesti come esplicazione dell'attività dell'ente pubblico e, cioè tenda, pur se con abuso di potere, al conseguimento dei fini istituzionali di questo nell'ambito delle attribuzioni dell'ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto» (5).

L'elemento della riferibilità è, invece, da escludere nell'ipotesi in cui «il dipendente agisca come un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico che si riveli assolutamente estraneo all'amministrazione - o addirittura contrario ai fini che essa persegue - ed escluda ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell'agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto organico fra l'attività del dipendente e la P.A.» (6).

In estrema sintesi, secondo l'orientamento invalso tra i Giudici di legittimità civilistici, la Pubblica Amministrazione è civilmente responsabile per i danni riconducibili, in termini di causalità giuridica, all'attività del dipendente esclusivamente in caso di condotta di quest'ultimo strumentalmente connessa con l'attività d'ufficio, benché si tratti di condotta dolosa o posta in essere con abuso di poteri o con violazione della legge o di un ordine, a condizione che il contegno concretamente tenuto si innesti nell'attività dell'ente pubblico e sia - anche soltanto indirettamente - collegabile alle sue attribuzioni.

Le Sezioni penali della Corte di cassazione, all'opposto, hanno ritenuto che al fine dell'affermazione della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione sia sufficiente, anche con riferimento alle condotte delittuose dei dipendenti pubblici dirette a perseguire finalità esclusivamente personali, la ricorrenza del nesso di occasionalità necessaria nel senso che «l'adempimento delle funzioni pubbliche costituisc[e] un'occasione necessaria che l'autore del reato sfrutta per il compimento degli atti penalmente illeciti» (7).

Conclusione alla quale, tuttavia, l'elaborazione giurisprudenziale ha apportato un correttivo, rappresentato dal carattere dell'assoluta imprevedibilità ed eterogeneità: la condotta del dipendente, posta in essere sfruttando come premessa necessaria l'occasione offerta dall'adempimento di funzioni pubbliche, deve costituire, «inoltre, non imprevedibile sviluppo dello scorretto esercizio di tali funzioni, in applicazione di quanto previsto dall'art. 2049 cod. civ.» (8).

In altri termini, i Giudici penali di legittimità si sono disinteressati dei fini dell'agente e hanno valorizzato l'obiettiva prevedibilità, intesa in senso oggettivo e statistico, della condotta rispetto alle mansioni dell'agente, pervenendo all'affermazione della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione anche con riferimento alle condotte dei pubblici dipendenti che, benché ‘animate' da finalità esclusivamente personali, siano state poste in essere sfruttando l'occasione necessaria offerta dall'adempimento delle funzioni pubbliche ed integrino il non imprevedibile od eterogeneo sviluppo di un non corretto esercizio di tali funzioni, in applicazione del criterio privatistico di imputazione ex articolo 2049 cod. civ.(9).

Con la sentenza n. 13246 pubblicata in data 16 maggio 2019 le Sezioni Unite Civili della Corte di cassazione, investite dalla Terza Sezione Civile (10) della risoluzione del contrasto esistente a livello di Sezioni semplici, hanno proceduto ad una ricostruzione sistematica del regime della responsabilità de qua e fornito una soluzione alla questione della riferibilità alla Pubblica Amministrazione della condotta illecita del dipendente che profittando delle sue precipue funzioni commetta un illecito penale per finalità di carattere esclusivamente personale.

Le Sezioni Unite, dopo aver individuato le norme di riferimento, rectius le norme pertinenti per la risoluzione della questione (11) nell'articolo 28 Cost. e nell'articolo 2049 cod. civ., hanno proceduto ad un accurato excursus in merito alla portata e all'interpretazione delle due disposizioni normative, in particolare soffermandosi, da un lato, sull'ampio dibattito, pre e post adozione della Carta costituzionale, sviluppatosi intorno al tema della natura della responsabilità dello Stato e dell'ente pubblico rispetto a quella dell'agente e, dall'altro, sull'individuazione dei casi al ricorrere dei quali il preponente (ovvero colui che si avvale dell'altrui operato) possa essere considerato responsabile della condotta del preposto ai sensi dell'articolo 2049 cod. civ..

In riferimento a quest'ultimo aspetto, le Sezioni Unite hanno ritenuto che il criterio privatistico di imputazione di cui all'articolo 2049 cod. civ. verta sulla correlazione tra l'attività del preponente e quella oggetto della preposizione (12) e che la responsabilità civile del preponente per le conseguenze dannose della condotta del preposto presuppone che «egli possa ragionevolmente raffigurarsi, per prevenirle, le violazioni o deviazioni dei poteri conferiti o almeno tenerne conto nell'organizzazione dei propri rischi». In altri termini, il preponente è responsabile per le conseguenze «identificate in base ad un giudizio oggettivizzato di normalità statistica, cioè riferita non alle peculiarità del caso, ma alle ipotesi in astratto definibili come di verificazione probabile».

Quanto alla specifica questione, costituente il punctum dolens, dell'attribuibilità alla Pubblica Amministrazione delle conseguenze dannose della condotta del dipendente, l'assunto di fondo dell'esegesi delle Sezioni Unite è costituito dall'irrintracciabilità di motivi in virtù dei quali poter - ragionevolmente e realisticamente - escludere una responsabilità nell'ipotesi di attività estranea a quella provvedimentale (ovvero di attività non riconducibile ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi) (13) qualora in concreto ricorrano i presupposti per il ricorso al criterio di imputazione fondato sull'attribuzione della condotta in ragione dell'avvalimento dell'operato di altri (14): nel caso in cui l'attività dello Stato o dell'ente pubblico non sia connotata dall'esercizio di poteri pubblicistici la responsabilità è da ritenere sussistente (15) in applicazione dei criteri privatistici, corrispondenti, sostanzialmente, a quelli in tema di responsabilità del preponente ex articolo 2049 cod. civ., «espressione di un generale criterio di imputazione di tutti gli effetti, non solo favorevoli ma anche pregiudizievoli, dell'attività non di diritto pubblico dei soggetti di cui ci si avvale».

La responsabilità della Pubblica Amministrazione, concorrente con quella del suo dipendente e derivante dal fatto illecito posto in essere da quest'ultimo al di fuori delle finalità istituzionali è, secondo il Supremo Collegio, regolamentata, in difetto di deroghe normative espresse, dal diritto comune.

I Supremi Giudici hanno in primis confermato l'imprescindibiltà della c.d. occasionalità necessaria: la Pubblica Amministrazione «risponde del fatto illecito del proprio funzionario o dipendente ogni qual volta questo non si sarebbe verificato senza l'esercizio delle funzioni o delle attribuzioni o dei poteri pubblicistici».

Nel contempo, hanno escluso la rilevanza, in senso escludente, del fine soggettivo dell'agente, «non potendo dipendere il regime di oggettiva responsabilità dalle connotazioni dell'atteggiamento psicologico dell'autore del fatto».

Infine, hanno precisato che la valutazione della c.d. occasionalità necessaria deve essere operata «in base ai principi della causalità adeguata e … ad un giudizio controfattuale, oggettivizzato ex ante, di regolarità causale atta a determinare l'evento, vale a dire di normalità - in senso non ancora giuridico, ma naturalistico-statistico - della sua conseguenza»: la condotta del dipendente, per poter fondare un addebito di responsabilità nei confronti della Pubblica Amministrazione, deve essere caratterizzata dal requisito della oggettiva raffigurabilità o prevenibilità, da valutarsi sulla base di un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta e non deve costituire uno sviluppo non anomalo dell'esercizio della mansione, «anche se implicante violazioni o deviazioni od eccessi in quanto anch'esse oggettivamente prevenibili, di attività rese possibili solo da quelle funzioni, attribuzioni o poteri», ma rientrare nella normalità statistica (16), non essendo escluso che «il potere possa essere impiegato per finalità diverse da quelle istituzionali o ad esse contrarie»: la Pubblica Amministrazione-preponente deve «farsi carico … delle forme, non oggettivamente improbabili, di inesatta o infedele estrinsecazione dei poteri conferiti o di violazione dei divieti imposti agli agenti», ferma restando l'applicazione dei generali principi in tema di risarcimento del danno extracontrattuale e, segnatamente, di quelli «in tema di elisione del nesso causale in ipotesi di caso fortuito o di fatto del terzo o della vittima di per sé solo idoneo a reciderlo e di quelli in tema di riduzione del risarcimento in caso di concorso del fatto almeno colposo di costoro».

Conclusivamente, le Sezioni Unite hanno statuito il seguente principio di diritto: « Lo Stato o l'ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell'amministrazione di appartenenza, purché la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa – e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi – non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l'esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo».


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(1) L'articolo 28 Cost. stabilisce: «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici».

(2) Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 8306 del 12 aprile 2011, rv. 617156 - 01. Conformi ex multis Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 20986 del 8 ottobre 2007; Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 24744 del 21 novembre 2006; Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 10803 del 12 agosto 2000; Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 9260 del 17 settembre 1997; Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 10896 del 6 dicembre 1996; Cass. civ., Sez. I, sentenza n. 12786 del 13 dicembre 1995.

(3) La c.d. occasionalità necessaria è un concetto frutto dell'elaborazione pretoria, sviluppato, prevalentemente, in tema di responsabilità delle banche e delle società di intermediazione finanziaria per i fatti illeciti dei dipendenti e consulenti finanziari, di natura eminentemente oggettiva, che prescinde da qualsivoglia indagine sulle finalità, personali o pubbliche, concretamente perseguite dall'agente.

(4) Il nesso di occasionalità necessaria non può ritenersi escluso in presenza dell'eventuale abuso compiuto dal dipendente o dall'illegittimità del suo operato, qualora la condotta posta in essere si innesti, comunque, nel meccanismo dell'attività complessiva dell'ente. In termini Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 2089 del 30 gennaio 2008, rv. 601296 - 01.

(5) Cass. n. 8306/2011 cit.

(6) Cass. n. 8306/2011 cit. Quanto al profilo probatorio, la Suprema Corte ha precisato che «[l]'interruzione del collegamento dell'attività del pubblico dipendente con l'attività della Pubblica Amministrazione cui appartiene richiede la prova certa del fine personale ed egoistico».

(7) Cass. pen., Sez. V, sentenza n. 35588 del 3 aprile 2017, rv. 271209 - 01. La Suprema Corte ha evidenziato come l'esercizio delle funzioni pubbliche da parte dell'imputato avesse agevolato la produzione del danno nei confronti della persona offesa, pur essendo state le condotte poste in essere fuori dall'orario di lavoro.

(8) Cass. pen., Sez. VI, sentenza n. 13799 del 20 gennaio 2015, rv. 262945 - 01. In applicazione del principio di diritto statuito la Suprema Corte ha annullato con rinvio la sentenza impugnata nella parte in cui aveva rigettato la domanda risarcitoria proposta con riferimento all'imputato che, nella sua qualità di agente U.N.E.P., si era appropriato di titoli di credito ed effetti cambiari a lui consegnati per il protesto, commettendo i reati di peculato, falso e truffa.

(9) L'articolo 2049 cod. civ., rubricato "Responsabilità dei padroni e dei committenti", stabilisce: «I padroni e i committenti sono responsabili per i danni arrecati dal fatto illecito dei loro domestici e commessi nell'esercizio delle incombenze a cui sono adibiti».

(10) Cfr. Cass. civ., Sez. III, ordinanza interlocutoria n. 28079 del 5 novembre 2018.

(11) Le Sezioni Unite hanno ritenuto «neutri … per il rinvio espresso che operano ai principi ed alle norme vigenti … alcuni articoli del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), in particolare gli artt. 22 e 23».

(12) Tratto dalla parte motiva: «Nel secondo caso, di attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l'operatività del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull'attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all'ente (questione non immediatamente rilevante ai fini che qui interessano e che si lascia impregiudicata), non può però negarsi l'operatività di un diverso criterio: non vi è alcun motivo per limitare la responsabilità extracontrattuale dello Stato o dell'ente pubblico - se correttamente ricostruita, pure ad evitarne strumentali distorsioni o improprie sconsiderate dilatazioni - al di fuori dell'esercizio di una pubblica potestà quando ricorrano gli altri presupposti validi in caso di avvalimento dell'operato di altri» (par. 35).

(13) Tratto dalla parte motiva: «In definitiva, non può più accettarsi, perché in insanabile contrasto con tali principi fondamentali e da superarsi con una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, la conclusione che, quando gli atti illeciti sono posti in essere da chi dipende dallo Stato o da un ente pubblico (e cioè da chi è legittimo attendersi una particolare legalità della condotta), la tutela risarcitoria dei diritti della vittima sia meno effettiva rispetto al caso in cui questi siano compiuti dai privati per mezzo di loro preposti» (par. 38).

(14) Tratto dalla parte motiva: «Ritengono queste Sezioni Unite di comporre la disomogeneità tra dette impostazioni rilevando che nessuna ragione giustifichi più, nell'odierno contesto socio-economico, un trattamento differenziato dell'attività dello Stato o dell'ente pubblico rispetto a quello di ogni altro privato, quando la prima non sia connotata dall'esercizio di poteri pubblicistici: e che, così, vada riconsiderato il preponderante orientamento civilistico dell'esclusione della responsabilità in ipotesi di condotte contrastanti coi fini istituzionali o sorrette da fini egoistici» (par. 31).

(15) Tratto dalla parte motiva: «In particolare, deve ammettersi la coesistenza dei due sistemi ricostruttivi, quello della responsabilità diretta soltanto in forza del rapporto organico e quello della responsabilità indiretta o per fatto altrui: entrambi sono validi, poiché il primo non esclude il secondo ed ognuno viene in considerazione a seconda del tipo di attività della P.A. di volta in volta posta in essere» (par. 32).

(16) Tratto dalla parte motiva: «In tanto può giustificarsi, infatti, la scelta legislativa di far carico al preponente degli effetti delle attività compiute dai preposti, in quanto egli possa raffigurarsi ex ante quali questi possano essere e possa prevenirli o tenerli in adeguata considerazione nell'organizzazione della propria attività quali componenti potenzialmente pregiudizievoli: e quindi in quanto possa da lui esigersi di prefigurarsi gli sviluppi che possono avere le regolari (in quanto non anomale od oggettivamente improbabili) sequenze causali dell'estrinsecazione dei poteri (o funzioni o attribuzioni) conferiti al suo preposto» (par. 55).

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