RESPONSABILITA' DELLA PA

La responsabilità della P.A. per lesione dell'affidamento procedimentale del cittadino

| 24/07/2020 10:20

In origine si riteneva che la Pubblica Amministrazione non fosse passibile di responsabilità a fronte dell'attività provvedimentale (iuri imperii), potendo il cittadino vantare esclusivamente un interesse alla legittimità dell'azione amministrativa e ambire a una tutela di natura (non risarcitoria ma) demolitoria, ontologicamente funzionale all'annullamento del provvedimento ove affetto dai classici vizi della violazione di legge, dell'incompetenza o dell'eccesso di potere.

Ne conseguiva un regime di sostanziale immunità per l'Amministrazione e un corrispettivo vuoto di tutela per il cittadino. Il graduale processo di responsabilizzazione della Pubblica Amministrazione ha condotto all'affermazione dell'assoggettamento della medesima, al pari dei soggetti privati, agli obblighi di buona fede e correttezza di cui all'articolo 1337 del codice civile, declinati quale clausola generale dell'agere amministrativo, la cui valenza non è circoscritta all'attività negoziale (segnatamente, alla fase antecedente alla stipula di un contratto), ma è pacificamente estesa anche all'azione amministrativa provvedimentale.

Il processo di responsabilizzazione è culminato nell'attribuzione al contegno tenuto dalla Pubblica Amministrazione, la quale abbia ingenerato nel cittadino affidamenti incolpevoli nella legittimità del provvedimento, di una rilevanza giuridica autonoma, tale da fondare una responsabilità di natura risarcitoria.

La coniugazione dell'esigenza di tutela dell'affidamento incolpevole ingenerato nel cittadino con la responsabilizzazione della Pubblica Amministrazione ha costituito il tratto caratterizzante di una nuova fattispecie di pregiudizio, autonomamente foriero di responsabilità risarcitoria: il danno da lesione dell'affidamento ingenerato nel privato dal mero comportamento dell'Amministrazione, lesione indipendente da qualsiasi connessione con l'invalidità provvedimentale e configurabile anche nell'ipotesi in cui non sia stato adottato alcun provvedimento amministrativo.

La nuova fattispecie è stata coniata dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con l'ordinanza n. 8236 del 28 aprile 2020: i Supremi Giudici, aditi in sede di regolamento di giurisdizione, hanno affermato, nel corso dell'iter motivazionale finalizzato all'individuazione del Giudice dotato di competenza giurisdizionale, anche principi di natura sostanziale.

Nella fattispecie sub iudice la società Alfa S.r.l. ha convenuto in giudizio il Comune Beta esponendo di aver presentato a detto ente locale «un progetto preliminare di massima per la realizzazione di un grande complesso alberghiero», presentazione a seguito della quale si è «sviluppata una intensa interlocuzione tra la società proponente […] e gli uffici comunali» conclusasi con l'adozione di un provvedimento negativo (id est, non ampliativo della sfera giuridica della società proponente), la cui legittimità non ha costituito oggetto di contestazione.

Alfa S.r.l. ha lamentato il contegno «ondivago» dell'ente locale, il quale avrebbe leso le aspettative ingenerate «procrastinando all'infinito la dovuta decisione in ordine alla domanda presentata, chiedendo sempre ulteriore documentazione, e così di fatto non decidendo e/o rimanendo inerte, con aggravio di tempo e denaro», nonché domandato la condanna dell'Amministrazione comunale al risarcimento dei danni derivati dal «comportamento dell'amministrazione municipale, la quale avrebbe protratto per anni l'esame della pratica edilizia, in vario modo inducendo (con la comunicazione di atti endoprocedimentali, con la formulazione di apprezzamenti positivi sul piano dell'opera, con la divulgazione sui giornali del progetto di intervento edilizio) a confidare ragionevolmente nel positivo esito della stessa».

Al fine della risoluzione del riparto di giurisdizione il Supremo Collegio ha in primis richiamato i principi affermati con le ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 23 marzo 2011, emesse con riferimento a controversie vertenti su pretese risarcitorie connesse alla lesione dell'incolpevole affidamento risposto dal privato nei provvedimenti amministrativi ampliativi della sua sfera giuridica, in seguito (legittimamente) annullati: finalità precipua del richiamo e della valutazione di dette ordinanze è stata quella di verificarne l'applicabilità alla fattispecie oggetto di scrutinio, caratterizzata, tuttavia, dall'inesistenza di un provvedimento ampliativo.

Il Supremo Collegio ha, altresì, esaminato la giurisprudenza successiva, sia quella che ha ripreso e confermato i principi espressi nell'anno 2011, sia quella che se ne è discostata.

Per quanto attiene alla consistenza teorica della posizione giuridica offesa le Sezioni Unite hanno ricordato che la tutela dell'affidamento - «corollario del principio della certezza del diritto» - rientra tra i principi dell'ordinamento comunitario (cfr. Corte di giustizia, sentenza del 3 maggio 1978, causa 112/77, Gesellschaft mbH in Firma August Töpfer & Co. contro Commissione delle Comunità europee, ove è statuito che il principio di tutela del legittimo affidamento «fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario») ricompresi ex lege tra i principi generali da cui è retta l'attività amministrativa (cfr. articolo 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15).

Nell'ordinamento nazionale «il principio della tutela dell'affidamento nei confronti della condotta della pubblica amministrazione risulta specificato, rispetto alle regole civilistiche generali, da numerose disposizioni che disciplinano direttamente l'attività amministrativa, la cui violazione inficia la stessa legittimità dell'atto amministrativo»: tali disposizioni hanno un rilievo di carattere sistematico in quanto «rappresentano un indice del progressivo orientamento del nostro ordinamento verso un'idea di "diritto amministrativo paritario" […] coerente con i principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione fissati dall'articolo 97 della Costituzione».
Secondo i Supremi Giudici è in atto la configurazione di un modello di Pubblica Amministrazione «permeato dai principi di correttezza e buona amministrazione», al quale «non possono, evidentemente, non attagliarsi anche quei doveri generali di correttezza e buona fede di matrice civilistica la cui violazione fonda una responsabilità da lesione dell'affidamento del privato che prescinde dalla valutazione di legittimità o illegittimità (ed anche dalla stessa esistenza) di un atto di esercizio del potere amministrativo».

Il modello di Pubblica Amministrazione così delineato ha consentito alle Sezioni Unite di affermare che «i principi enunciati dalle ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011 valgono non soltanto nel caso di domande di risarcimento del danno da lesione dell'affidamento derivante dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto amministrativo, ma anche nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, cosicché, in definitiva, il privato abbia riposto il proprio affidamento in un comportamento mero dell'amministrazione»: in tal caso «i detti principi valgono con maggior forza, perché, l'amministrazione non ha posto in essere alcun atto di esercizio del potere amministrativo; il rapporto tra la stessa ed il privato si gioca, allora, interamente sul piano del comportamento […] nemmeno esistendo un provvedimento a cui astrattamente imputare la lesione di un interesse legittimo».

Nella fattispecie causativa di danno teorizzata dalle Sezioni Unite assume rilievo (non il provvedimento amministrativo, ma) il comportamento della Pubblica Amministrazione: la valutazione della conformità all'ordinamento giuridico della condotta del soggetto pubblico prescinde dall'adozione di un atto o provvedimento amministrativo, benché il contegno non sia connesso all'espletamento di attività negoziale privata. La sussunzione della condotta della Pubblica Amministrazione lesiva dell'affidamento del cittadino nella fattispecie della responsabilità civile come fatto causativo del danno ingiusto subito dal medesimo cittadino è ammessa dalle Sezioni Unite anche nell'ipotesi di mancata adozione di un provvedimento.

L'autorevole teorizzazione del Supremo Collegio si pone nel solco dell'orientamento che valorizza il momento procedimentale prodromico e funzionale all'emanazione del provvedimento finale e costituisce una (ulteriore) applicazione dell'assunto secondo il quale il rispetto degli obblighi di buona fede e correttezza da parte della Pubblica Amministrazione non si esaurisce nel rispetto formale di regole predefinite, ma attiene al contegno complessivamente tenuto nel corso dell'intero iter procedimentale.

Si ritiene, tuttavia, che il giudizio sull'affidamento incolpevole, necessario al fine della configurabilità di una responsabilità di natura risarcitoria, non possa prescindere, da un lato, dall'accertamento dell'attitudine della condotta concretamente posta in essere a ingenerare un affidamento incolpevole in una persona diligente e, dall'altro, dalla valutazione del grado di diligenza richiesto al privato in base alle sue qualità.

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