SALUTE E SICUREZZA SUL LAVORO

I confini della bilateralità negli organismi paritetici per la salute e la sicurezza

| 12 maggio 2014


Gli Organismi Paritetici e gli Enti Bilaterali rappresentano un tipico esempio della sintesi degli interessi diversi – e tipicamente contrastanti nel modello italiano di relazioni sindacali, caratterizzato da una forma di partecipazione debole delle OO. SS. nella gestione dell'impresa – provenienti dalle parti sociali. In tale conflitto si pongono quali enti terzi rispetto agli attori trattanti, in grado di coadiuvare imprese e lavoratori nell'individuazione ottimale di soluzioni inerenti, tra le altre, la tematica della salute e della sicurezza sul lavoro. Nell'evoluzione della cultura giuridica lavoristica, i concetti di bilateralità e di dialogo sociale hanno assunto importanza crescente. Trovando origine storica nelle esperienze mutualistiche, hanno svolto un ruolo "distributivo" offrendo sostegno al reddito per soggetti e casi che l'ordinamento non prendeva in considerazione. Sicché, dalla spontaneità delle iniziative delle parti sociali nel dar nascita a tali strutture, negli ultimi decenni il legislatore è intervenuto in maniera progressiva nella regolazione della materia, con il risultato di aver consegnato agli operatori del diritto un quadro normativo che, sebbene orientato su una prospettiva di regolazione olistica, sembra risultare, per alcuni tratti, complesso e probabilmente lacunoso.
La crisi economica ed occupazionale che sta caratterizzando il secondo decennio degli anni duemila, ha visto sfaldarsi i meccanismi della rappresentanza e la depressione, nelle attività e nella consistenza numerica, dei corpi intermedi quali i sindacati e le associazioni datoriali, le quali assistono all'uscita dai loro sistemi associativi di numerose aziende a causa del fenomeno delle delocalizzazioni produttive.
Partendo proprio da questo dato notorio, parrebbe rilevarsi una delle zone d'ombra della normativa riguardante le strutture bilaterali: l'azienda non (più) iscritta ad alcuna associazione datoriale, può essere considerata come una delle parti di un Organismo Paritetico per la salute e la sicurezza dei lavoratori?
Per rispondere a tale interrogativo pare opportuno procedere tramite un'interpretazione storica e sistematica della congerie normativa in materia, volendo ricostruire il percorso legislativo che ha definito la natura di tali organismi, al fine di individuare il discrimine soggettivo della loro composizione.
Organismi aventi funzioni comparabili con quelle degli Organismi Paritetici in esame sono stati, fino agli anni '90 del secolo scorso, i Comitati Paritetici Territoriali, la cui peculiarità consisteva nel fatto che questi erano regolati e definiti da specifici accordi di categoria. Il D. Lgs n. 626 del 1994, nell'ottica di una generale ridefinizione della materia della saluta e sicurezza sul lavoro, ne raccoglie il testimone prevedendo all'art. 20 che «a livello territoriale sono costituiti organismi paritetici tra le organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori, con funzioni di orientamento e di promozione di iniziative formative nei confronti dei lavoratori» e assegnando loro la funzione di prima istanza di riferimento per dirimere eventuali controversie sorte in merito alla concreta applicazione dei diritti di rappresentanza, informazione e formazione, previsti dalle norme allora vigenti. L'insieme delle attribuzioni di tali organismi paritetici e la rete di relazioni inter-organizzative così promosse, caratterizzato dalla compresenza di parti tradizionalmente in conflitto nel sistema italiano delle relazioni industriali, realizzano un sistema integrato di gestione partecipativa e bilaterale delle questioni riguardanti la sicurezza e la prevenzione degli infortuni sul lavoro.
Il D. Lgs n. 276/2003, attuativo della delega contenuta nella c.d. Legge Biagi, alla lettera h dell'art. 2 definisce gli «enti bilaterali» quali «organismi costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative, quali sedi privilegiate per la regolazione del mercato del lavoro attraverso: […] lo sviluppo di azioni inerenti la salute e la sicurezza sul lavoro; ogni altra attività assegnata loro dalla legge o dai contratti collettivi di riferimento».
Pochi anni dopo, il processo evolutivo degli Organismi Paritetici, nell'ottica di un sistema integrato e condiviso per la promozione della sicurezza e della salute sul lavoro, viene implementato dall'art. 1 co. 2 lett. h) della legge n. 123 del 2007. Tale norma richiama gli Organismi Paritetici ad un ruolo di assistenza alle imprese «nell'individuazione di soluzioni tecniche e organizzative dirette a garantire e migliorare la tutela della salute e sicurezza sul lavoro». Il «potenziamento delle funzioni degli organismi paritetici» appena descritto, li pone in posizione di terzietà rispetto alle parti sociali che li costituiscono, dovendo essi, appunto, supportare queste ultime nella gestione di quelle attività e richiedendo, di conseguenza, la sussistenza in capo a tali organismi di competenze professionali e risorse dedicate a tal fine.
L'approdo più rilevante nell'evoluzione normativa inerente alla figura degli organismi paritetici è stato il Testo Unico in materia di Sicurezza sul Lavoro del D. Lgs. n. 81 del 2008, come modificato e integrato dal decreto correttivo n. 106/2009. Concedendo ampi spazi di libertà per la costituzione autonoma e spontanea di tali enti, secondo le forme giuridiche ritenute più funzionali agli scopi perseguiti, l'art. 2 lettera ee) del T.U.S.L. indica la composizione e la funzione degli organismi Paritetici, sebbene senza indicarne la natura giuridica. Tale norma prevede in maniera cristallina che gli organismi paritetici siano «costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale». La norma in questione stabilisce il carattere necessario della rappresentatività degli Organismi Paritetici; a riprova di ciò all'inciso «una o più associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro», contenuto nella lett. ee) dell'art. 2 sopra richiamato, si dovrebbe attribuire il significato tale per cui lo scaturire dell'iniziativa di costituzione debba provenire da "una o più associazioni" rappresentative della parte datoriale e allo stesso modo per parte sindacale.
La subordinazione dei prodotti della contrattazione collettiva (Contratti collettivi, Accordi) rispetto al carattere universale della norma di legge ed al presidio coattivo che questa stabilisce sugli obblighi, rafforza l'ipotesi per la quale un'azienda parte di un Organismo Paritetico che non risulti più iscritta ad alcuna associazione datoriale che la possa rappresentare, viola i precetti di legge descritti finora, sebbene il legislatore del 2008 e quello del 2009 non hanno previsto alcun meccanismo sanzionatorio per la mancata collaborazione del datore di lavoro con gli organismi paritetici né per la mancata costituzione degli stessi.
Di tal ché, a seguito di «numerose segnalazioni», il Ministero del lavoro, con circolare n. 20 del 29 luglio 2011, ha fornito chiarimenti circa le attività di formazione e di assistenza svolta dagli enti bilaterali e dagli Organismi Paritetici. Nel riassumere, opportunamente, i principi fondamentali e i requisiti che il legislatore ha definito specificamente per queste realtà, la circolare in parola individua i requisiti legali che legittimano gli organismi paritetici e gli enti bilaterali all'esercizio delle attività formative (e la collaborazione in tale ambito con le imprese) e delle attribuzioni a questi riconosciute dall'art. 51 del D. Lgs n. 81/2008. Tali requisiti, secondo il Ministero, sono previsti dall'art. 2 del D. Lgs. n. 276/2003 e dalla lettera ee) al primo comma dell'art. 2, D. Lgs n. 81/2008. Queste disposizioni, coma già detto, legittimano in via esclusiva quegli organismi costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative nell'ambito del sistema contrattuale collettivo di riferimento. La circolare fornisce, quindi, uno strumento di verifica della legittimazione dell'organismo paritetico stabilendo che, nei casi di dubbio circa tale legittimazione, si debba in primo luogo attenersi ai principi giurisprudenziali in materia per verificare se questo requisito sia soddisfatto (si vedano a tal proposito: Corte Cost. n. 975/1998 e Corte Cost. n. 492/1995) e, inoltre, si possa ricorrere alla Direzione Generale della Tutela del Lavoro per acquisire «dati relativi alla rappresentatività delle associazioni sindacali o delle organizzazioni di datori di lavoro nel cui ambito vengano costituiti tali organismi».
Nel verificare la sussistenza e l'effettività del requisito della pariteticità di un Organismo Paritetico – al fine di affermarne la legittimazione a svolgere le funzioni attribuitegli dal D. Lgs. n. 81/2008 – il Ministero non chiede di verificare se la parte aziendale è iscritta o meno ad un'associazione di rappresentanza datoriale, semmai la considera come requisito preliminare necessario e, infatti, abilita i soggetti interessati a misurare la maggiore rappresentatività comparativa dell'organizzazione alla quale l'impresa è (già) iscritta.
Alla luce delle considerazioni svolte finora, risulta evidente come il legislatore abbia voluto regolamentare la materia procedendo in via quasi sperimentale con successive disposizioni in merito, senza mai modificare la prima condizione di esistenza degli organismi in esame: la necessaria iscrizione delle parti ad organizzazioni di rappresentanza, che sole, quindi, possono assumere l'iniziativa di costituzione di Organismi Paritetici. Inoltre, la "bilateralità" degli organismi paritetici deve ontologicamente sussistere e permanere nella formazione di entrambe le parti che li compongono, perciò se i lavoratori in seno a tali organismi sono rappresentati dal sindacato, ne discende che la parte aziendale non potrebbe farne parte direttamente ma solo in quanto rappresentata, in tale sede, da un'associazione datoriale.
È evidente come sia utile affrontare la problematica descritta finora ponendosi da un punto vista ampio, dovendosi infatti orientare tra una copiosa legislazione e d'altro lato con i prodotti derivanti da tavoli negoziali che fotografano realtà e prassi variegate. Perciò è estremamente necessario non trascurare il ruolo dell'autonomia privata collettiva, che si pone in funzione integrativa e complementare rispetto alle fonti da cui derivano le basi minime di tutela, anche con l'obbiettivo di promuovere e migliorare queste ultime.