OSSERVATORIO COSTITUZIONALE

Interdittiva antimafia: la Corte costituzionale ritiene legittima la sua estensione all'attività privata delle imprese, ma con alcune indicazioni per i prefetti e il legislatore

| 01/04/2020 13:59


Avv. Nicolle Purificati


L'Osservatorio costituzionale è curato per Diritto24 dal Prof. Davide De Lungo e dall' Avv. Nicolle Purificati


Estremi della pronuncia: sentenza n. 57/2020
Tipologia di giudizio: giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale
Presidente: Cartabia
Redattore: Coraggio
Udienza pubblica: 14/1/2020
Decisione: 29/1/2020
Deposito: 26/3/2020


Oggetto: artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 «Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136», in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.


La questione: chiamato a pronunciarsi sull'automatica cancellazione dall'albo di un'impresa artigiana raggiunta da interdittiva antimafia, il Tribunale ordinario di Palermo ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 «Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136», in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.


Secondo il giudice rimettente l'art. 89-bis amplierebbe indebitamente l'ambito di rilevanza del tentativo di infiltrazione mafiosa, estendendolo dalla contrattualistica pubblica anche alle autorizzazioni funzionali all'esercizio di una attività imprenditoriale puramente privata, ossia ad un settore tradizionalmente inciso dalla comunicazione antimafia, istituto diverso dall'interdittiva per natura, presupposti e finalità.

La disposizione ricollegherebbe al provvedimento di informativa antimafia adottato dal prefetto – ossia ad un atto avente natura amministrativa – gli stessi effetti che l'art. 67 del d. lgs. n. 159 del 2011 fa discendere dal (diverso) provvedimento – definitivo e avente natura giurisdizionale – dell'applicazione della misura della prevenzione personale.

All'operatore economico raggiunto da interdittiva e che svolga attività imprenditoriale di natura esclusivamente privata, infatti, verrebbe applicato lo stesso trattamento giuridico riservato all'operatore che sia stato sottoposto alla misura di prevenzione con provvedimento dell'autorità giudiziaria e che intrattenga rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione: in entrambe le ipotesi – sebbene siano diversi tanto i provvedimenti dai quali derivano gli effetti preclusivi e decadenziali per l'impresa (amministrativo e temporaneo il primo, giurisdizionale e definitivo il secondo) quanto la natura dell'attività imprenditoriale in concreto svolta (privatistica o pubblicistica) – l'operatore si troverebbe esposto alle medesime conseguenze, non potendo più svolgere attività d'impresa e decadendo automaticamente da ogni titolo autorizzatorio e concessorio già ottenuto.


La disciplina in questione sarebbe incostituzionale secondo il giudice a quo sotto il duplice profilo della lesione del principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost., e della concorrente violazione della libertà di iniziativa economica, tutelata dall'art. 41 Cost.


L'irragionevolezza rileverebbe tenuto conto che l'art. 89-bis consente ad un atto amministrativo privo del carattere della definitività di produrre gli stessi effetti inibitori e decadenziali derivanti dal provvedimento giurisdizionale definitivo, determinando la cancellazione automatica dall'albo dell'impresa artigiana con conseguente sua esclusione dal mercato.

Ciò, senza che il prefetto possa mitigare gli effetti particolarmente afflittivi del proprio provvedimento, facoltà invece riconosciuta all'autorità giudiziaria, cui il legislatore riconosce la possibilità di escludere l'applicazione di decadenze e divieti nel caso in cui «per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all'interessato e alla famiglia» (art. 67, comma 5, d. lgs. n. 159 del 2011).


Risulterebbe ugualmente violato l'art. 41 Cost., poiché l'informativa antimafia travolgerebbe non solo le attività contrattuali con la pubblica amministrazione, ma anche le autorizzazioni strumentali all'esercizio di una attività economica privata: il singolo operatore che non intrattenga rapporti contrattuali con soggetti pubblici e svolga esclusivamente attività d'impresa di natura privata – come tale inidonea ad incidere su beni ed interessi di tipo pubblicistico – verrebbe comunque escluso dal mercato e privato della libertà garantita dall'art. 41 Cost., oltre ad essere trattato dall'ordinamento come se fosse risultato destinatario di una misura di prevenzione definitiva.


La decisione della Corte costituzionale: Anche quando incida su attività d'impresa di natura esclusivamente privata, comportandone un grave sacrificio, l'interdittiva antimafia, per come disciplinata dall'art. 89-bis, non si rivela irragionevole né lesiva del principio costituzionale di libertà di iniziativa economica tutelato dall'art. 41 Cost., trattandosi di misura giustificata dall'estrema pericolosità del fenomeno mafioso, in grado di compromettere la concorrenza, la dignità e la libertà umana.


È con questa argomentazione che la Corte, ritenuta l'inammissibilità degli ulteriori profili di censura sollevati dalla parte privata, ricorrente nel giudizio a quo e costituitasi nel giudizio incidentale, ha dichiarato non fondata la questione di costituzionalità sollevata dal Tribunale di Palermo disponendone il rigetto.


Il quadro attuale in cui il fenomeno mafioso si inserisce – osserva la Corte – risulta preoccupante per dimensioni e caratteristiche, e, ancor prima, per la sua pericolosità alla luce della particolare forza intimidatoria del vincolo associativo e degli ingenti capitali provenienti da attività illecite, destinate a tradursi in atti e condotte che inquinano e falsano il libero e naturale sviluppo dell'attività economica nei settori infiltrati.


Di ciò vi è evidenza non solo nella Relazione del Presidente del Consiglio di Stato sull'attività della Giustizia amministrativa per l'anno giudiziario 2020, ma anche nelle risultanze del dossier predisposto il 7 febbraio 2018 dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali (istituita con la legge n. 87 del 2013), là dove si è dato risalto alla significativa vulnerabilità dei mercati privati, nell'ambito dei quali è possibile ravvisare «anche le forme più evidenti di imprenditoria mafiosa, quando sono gli stessi boss, famiglie o affiliati ad assumere in vario modo il controllo delle imprese, investendo in attività legali i capitali ricavati da estorsioni e traffici illeciti».


Nel contesto appena descritto deve ritenersi legittima, secondo la Corte, la scelta legislativa di affidare all'autorità prefettizia l'adozione di un provvedimento particolarmente afflittivo quale l'informativa antimafia.


Ciò che l'ordinamento richiede al prefetto, del resto, non è di sostituirsi all'autorità giudiziaria, ma di agire in chiave preventiva, con costante monitoraggio del fenomeno e rapidità concreta di intervento, in una logica anticipatoria di difesa della legalità coerente con la natura «cautelare e preventiva» che la giurisprudenza ammnistrativa riconosce all'interdittiva (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 6 aprile 2018, n. 3), quale provvedimento basato «su elementi fattuali più sfumati di quelli che si pretendono in sede giudiziaria», perché indiziari, sintomatici e strumentali a formulare un giudizio di natura non definitiva ma prognostica circa la ricorrenza del pericolo di infiltrazione mafiosa.


La stessa valutazione discrezionale rimessa all'autorità prefettizia in ordine all'adozione dell'informativa, non è in grado di mettere in crisi il principio di legalità sostanziale considerato che il prefetto – osserva la Corte – è comunque tenuto ad un'attenta ed equilibrata ponderazione dei valori costituzionali in gioco e ad una accurata motivazione del provvedimento, e tenuto conto che l'attività valutativa dal medesimo posta in essere presenta una forte componente tecnica ed è soggetta al sindacato pieno ed effettivo del giudice amministrativo, che non si limita ad un controllo «estrinseco» sull'atto ma si spinge ad esaminare, sul piano sostanziale, gli elementi raccolti dall'autorità, verificandone consistenza concreta e coerenza logica.


Il penetrante sindacato svolto dal giudice amministrativo in questa specifica materia ha dato vita ad un sistema che la Corte definisce di «tassatività sostanziale» dell'informativa antimafia, attraverso l'individuazione in via pretoria di un nucleo consolidato di situazioni-tipo, sintomatiche ed indiziarie della ricorrenza del pericolo di infiltrazione mafiosa, e in grado di sviluppare e completare il dettato legislativo (il riferimento è alla casistica elaborata dalla giurisprudenza amministrativa con riguardo, tra l'altro, ai provvedimenti sfavorevoli del giudice penale; ai rapporti di parentela, laddove assumano una intensità tale da far ritenere una conduzione familiare e una "regia collettiva" dell'impresa; ai rapporti di frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia con soggetti controindicati; alle vicende anomale nella gestione dell'impresa, e così via).


Il dato normativo, completato e arricchito alla luce della giurisprudenza amministrativa, esclude quindi l'illegittimità della pur grave limitazione della libertà di iniziativa economica del privato e la fondatezza dei dubbi di costituzionalità sollevati dal giudice a quo rispetto allo strumento amministrativo utilizzato dal prefetto, coerentemente con quanto già affermato dalla stessa Corte nella precedente pronuncia n. 4 del 2018.


Esclusione, questa, da ritenere pienamente coerente con il dettato costituzionale anche in ragione del carattere temporaneo e non definitivo dell'interdittiva antimafia, che ha validità limitata a 12 mesi e che impone, alla sua scadenza, che il prefetto verifichi la persistente attualità del pericolo di infiltrazione (art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011), in assenza della quale dovrà essere consentito all'impresa di iscriversi nuovamente all'albo e tornare ad operare sul mercato.


A questo riguardo, in uno dei passaggi forse più significativi della pronuncia, la Corte sofferma la propria attenzione sul requisito dell'attualità dell'interdittiva, definendo come «realmente irreversibile» il danno che deriverebbe in capo all'operatore economico qualora le prefetture non si attenessero in maniera rigorosa al citato art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, e dunque per l'eventualità – da scongiurare in sede applicativa – in cui l'autorità prefettizia non rispettasse i puntuali limiti di durata della misura e non svolgesse scrupolosamente il riesame periodico sulla persistenza delle circostanze poste alla base del provvedimento.


La grave compromissione della libertà di iniziativa economica può ritenersi dunque giustificata a condizione che le circostanze a fondamento dell'interdittiva si inseriscano in un quadro indiziario chiaro, completo e convincente, periodicamente sottoposto a riesame da parte del prefetto, in coerenza con la natura provvisoria della misura e con la necessità di scongiurare il rischio del pregiudizio «irreversibile» che deriverebbe al privato dalla persistente applicazione di un provvedimento non più giustificato e dunque inattuale.


Pur consapevole del carattere temporaneo dell'informativa, infine, la Corte rivolge un monito al legislatore affinché sia rimeditata la scelta legislativa di riservare solo al giudice penale e non anche al prefetto la facoltà di mitigare gli effetti della misura nell'ipotesi in cui le decadenze e i divieti da essa derivanti siano tali da determinare il venir meno dei mezzi di sostentamento per il soggetto raggiunto dal provvedimento interdittivo e per la sua famiglia.


Esito: rigetto


Principali precedenti e riferimenti giurisprudenziali: Corte cost., sent. n. 4 del 2018.

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