Avvocati

Il procedimento disciplinare nella riforma dell'ordinamento forense

| 28 Febbraio 2013

A cura della Redazione Lex 24

1. (I principi fondamentali).

A) Il 21 dicembre è stata approvata dal Senato la nuova disciplina professionale per gli avvocati, con Legge n. 247, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 18 gennaio u.s., e parzialmente entrata in vigore il 2 febbraio 2013.

La riforma investe tutti gli aspetti della professione legale e prevede una rivoluzione copernicana nella materia disciplinare; sia per gli aspetti sostanziali (gli illeciti) che per quelli procedurali.

Secondo l’art. 35, co. 1, lett. d), il Consiglio Nazionale Forense dovrà emanare (ed in seguito aggiornare) il Codice deontologico Forense, nel quale saranno delineati i nuovi illeciti disciplinari; l’art. 65, co. 5, indica che il Codice dovrà essere approvato entro un anno dall’entrata in vigore della legge di riforma, sentiti i Consigli degli Ordini forensi circondariali e la Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza.

Era avvertita l’esigenza di una modifica strutturale della materia disciplinare forense; soprattutto, perché alcuni illeciti peccavano di astrattezza e genericità, violando così il principio di determinatezza. Sennonché, la nuova Legge non fornisce indicazioni specifiche, ma – come indicato – demanda le previsioni disciplinari al Consiglio Nazionale Forense ed agli organi consulenti.

Occorrerà, dunque, attendere l’approvazione del documento per valutare il reale perno della riforma e la sua rispondenza ai principi cardine dell’ordinamento democratico.

E’ ovvio che occorreva una disciplina transitoria; la prevede l’art. 65, co. 5, affermando che: “l’entrata in vigore determina la cessazione di efficacia delle norme previgenti, anche se non specificamente abrogate”. Viene, dunque, adottato il criterio della sostituzione automatica delle nuove previsioni alle preesistenti, senza necessità di esplicita abrogazione. Si assisterà dunque alla immediata sostituzione del Codice deontologico alle norme disciplinari attuali. Il principio, tuttavia, conta un’eccezione che riguarda i procedimenti disciplinari aperti al momento dell’entrata in vigore del Codice deontologico; per questi è prevista una specifica disciplina transitoria. “Le norme contenute nel codice deontologico si applicano anche ai procedimenti disciplinari in corso al momento della sua entrata in vigore, se più favorevoli per l’incolpato”. Sarà, dunque, il collaudato principio del favor rei a stabilire la normativa applicabile ai procedimenti già instaurati. Utilizzando l’ottica corderiana, l’esegesi della norma pare stabilire la reviviscenza, contro il principio del tempus regit actum, anche delle norme procedimentali (se più favorevoli) ai procedimenti in corso. E’ evidente che l’accoglimento di tale impostazione – non limitata agli aspetti sostanziali della riforma – determinerebbe per anni la convivenza di due modalità procedimentali e sanzionatorie diverse, con aggravio soprattutto per gli organi dell’impugnazione. E’ necessario poi stabilire cosa significhi l’inciso “procedimento disciplinare in corso”; si pone un dilemma: che si riferisca a tutti i procedimenti disciplinari anche sconosciuti all’incolpato o soltanto a quelli che siano progrediti sino alla fase della incolpazione o dell’invito a presentarsi.

B) L’art. 3, co. 3 delinea, in termini generali, il contenuto del Codice deontologico da approvare; specifica che dovrà prevedere le regole di buon comportamento dell’avvocato nei rapporti con il cliente, la controparte, altri avvocati e professionisti. Tuttavia, impone al Consiglio Nazionale Forense la cernita di quali violazioni siano meritevoli di sanzione disciplinare. Il principio guida della cernita da effettuare è individuato nella rispondenza alla “tutela di un pubblico interesse”. Il termine è assai vago e sarà complesso per l’organo deliberante offrirvi concretezza e contenuti tali da renderlo valido discrimen tra regole semplici e regole sanzionate.

La problematica connessa presenta rilevanza per il principio di necessaria determinatezza della fattispecie, anche disciplinare, che si spera venga rispettato dal Consiglio legiferante, per adeguare la materia ai principi costituzionali.

C) L’art. 3, co. 4 prevede ancora che il Codice deontologico, da approvare ed i suoi aggiornamenti, siano pubblicati e resi accessibili a chiunque, secondo le disposizioni stabilite con Decreto del Ministro della Giustizia. L’argomento è di rilievo, in quanto impone la conoscibilità delle norme anche al di fuori dell’ambito degli iscritti e, dunque, a tutti i cittadini, in quanto potenzialmente interessati.

D) La stessa norma prevede che il Codice Deontologiche entri in vigore il sessantesimo giorno dalla sua pubblicazione. Appare decisamente corretta la fissazione di un termine congruo per poter studiare, interpretare conoscere i nuovi illeciti disciplinari, prima che si attivino i relativi procedimenti. Tanto più che per la citata regola, sarà necessario per l’interprete stabilire se le nuove figure siano o meno più favorevoli per l’incolpato, ciò che ovviamente non richiede soltanto un mero raffronto fra l’entità delle sanzioni previste, ma anche una comparazione di tipi, se differenti.

Va sottolineato che si tratta della prima occasione in cui il Consiglio Nazionale Forense, organo elettivo, conquista potestà normativanti, tanto più in una materia prima riservata al Legislatore Nazionale. La ragione di tale delega può essere rinvenuta soltanto nella maggiore prossimità dell’Organo alle problematiche forensi e, dunque, alle violazioni che l’avvocatura può porre in essere ed al loro impatto sull’interesse pubblico.

2. La principale novazione in materia disciplinare coincide sicuramente con la modifica dell’Organo sanzionatorio. Se prima erano i Consigli dell’ordine di appartenenza (salve le eccezioni previste per i casi d’incompatibilità), ora le sanzioni disciplinari saranno applicate dai Consigli distrettuali di Disciplina; Collegi istituiti soltanto per le attribuzioni disciplinari.

Si tratta di una decisa riforma, che sottrae ai Consigli dell’Ordine la materia da sempre trattata. In coincidenza con tale deprivazione è possibile che i Consigli acquistino maggior rilievo politico giudiziario, oppure che si riducano soltanto alle competenze relative alla tenuta dell’Albo. La sottrazione della materia disciplinare agli Ordini territoriali, secondo la legge, è determinata dall’espressa volontà di evitare giurisdizioni domestiche, potenzialmente guidate da interessi amicali o concorrenziali. Di conseguenza, l’art. 50, co. 3, ult. parte, vieta che i membri appartenenti all’Ordine a cui è iscritto il professionista interessato compongano la Sezione giudicante.

L’art. 50, co. 2 prevede che le Sezioni giudicanti siano organi distrettuali ed elettivi, nel senso che: “la loro scelta avviene su base capitaria e democratica”, con il rispetto della rappresentanza di genere prevista dall’art. 51 della Costituzione. La normazione per le rappresentanze è demandata ad un Regolamento, la cui redazione è delegata al Consiglio Nazionale forense. Ciò determina che le Sezioni non siano organi immediatamente operativi. La legge prevede il numero dei componenti, con una macchinosa norma (l’art. 50, co. 2), secondo la quale le Sezioni giudicanti sono composte da cinque titolari e tre supplenti, ma il numero complessivo dei componenti è legato ad una proporzione diretta (di un terzo) con la somma dei componenti dei Consigli dell’Ordine circondariali. La disposizione è diretta ad evitare la paralisi dei procedimenti disciplinari, consentendo la formazione di più collegi giudicanti adeguati al numero degli iscritti.

Un ulteriore Regolamento è richiesto anche per la disciplina del procedimento.

Si assiste, dunque, ad una sottrazione della materia disciplinare – sia nella parte sostanziale che procedimentale – alla Legge primaria e la previsione di normative autoreferenziali, affidate ad un Organo che sinora ha attratto grande rispetto e si spera che, anche nella futura composizione, manterrà le competenze elevate necessarie per procedere ad una vera e propria legiferazione. Sennonché, in ambito disciplinare la legge formula le disposizioni portanti, assimilando in larga parte l’iter a quello del processo penale. Sicché, resterà poco al Consiglio Nazionale da stabilire.

La legge fissa le regole per la competenza territoriale in forma duplice: al Distretto di appartenenza dell’incolpato od a quello in cui è avvenuto il fatto. Nel conflitto tra le due sedi prevale il criterio della prima iscrizione della notizia d’illecito. Non sembra che tale scelta sia congrua, perché consente all’esponente la scelta del Foro (nel senso che la prima Sezione ad iscrivere sarà quasi sempre quella che ha ricevuto l’esposto o comunque la notizia d’illecito).

Seguono norme di carattere prodromico: è previsto che il Consiglio dell’Ordine che riceva un esposto od una notizia debba immediatamente informarne l’iscritto, affidargli un termine per presentare deduzioni e, quindi, immediatamente trasmettere gli atti al Consiglio distrettuale, competente in via esclusiva per ogni ulteriore attività procedimentale.

Una rilevante novità prevede un circuito informativo ben definito tra Autorità giudiziaria e Consigli dell’Ordine: l’Autorità giudiziaria è tenuta ad informare i Consigli dell’esercizio dell’azione penale a carico di un avvocato, di perquisizioni, sequestri e misure cautelari adottate, di sentenze emesse. Appare evidente che gli illeciti disciplinari siano già considerati in parte duplicazioni delle fattispecie penali.

La Legge detta, poi, norme sul procedimento e norme sulle sanzioni di cui il Consiglio Nazionale Forense dovrà tenere conto nella redazione dei Regolamenti.

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