Responsabilità civile dei magistrati

Responsabilità civile dei magistrati: l'abrogazione del filtro di ammissibilità non è applicabile ai giudizi promossi prima della sua entrata in vigore

| 11 gennaio 2016


Cass. Civ., Sez. III, sent. 8 luglio 2015 (dep. 15 dicembre 2015), n. 25216

Con sentenza n. 25216/2015 la Terza Sezione civile della Corte di Cassazione è tornata ad occuparsi dell'operatività del principio del tempus regit actum in materia di responsabilità civile dei magistrati, recentemente oggetto di riforma legislativa.
La legge 27 febbraio 2015, n. 18, entrata in vigore il 19 marzo 2015, ha apportato alcune modifiche significative all'impianto originario della legge 13 aprile 1988, n. 117.
Tra le modifiche si segnala, in particolare, l'art. 3 co. 2 della legge di riforma, con cui è stato espressamente abrogato l'art. 5 l. n. 117 del 1988, che richiedeva, nei giudizi promossi contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni derivanti da atti o provvedimenti dei magistrati, la c.d. udienza filtro di ammissibilità.
Il sindacato sull'ammissibilità della domanda concerneva essenzialmente il rispetto dei presupposti inerenti l'azione risarcitoria e una preliminare verifica
della sua non manifesta infondatezza in base agli artt. 2 e 3 l. n. 117 del 1988.
Il Tribunale in composizione collegiale, su richiesta del giudice istruttore, deliberava in camera di consiglio, sentite le parti, entro 40 giorni dalla rimessione, dichiarando se la domanda fosse ammissibile o meno.
Nel primo caso, il collegio disponeva la prosecuzione del giudizio davanti al giudice istruttore. Nel secondo caso, il più frequente, con decreto motivato la domanda veniva dichiarata inammissibile. In quest'ultima ipotesi, il decreto poteva essere impugnato mediante reclamo dinanzi alla Corte d'appello nel termine di 10 giorni. L'eventuale rigetto del reclamo, emesso dalla Corte d'appello, sempre in camera di consiglio e nel termine di 40 giorni dal reclamo, consentiva all'interessato di esperire il ricorso per Cassazione.
Nel caso di specie il ricorrente, con memoria integrativa del ricorso per Cassazione, sollevava la questione relativa all'intervenuta abrogazione del preventivo giudizio di ammissibilità stabilito dall'art. 5 l. n. 117 del 1988.
Muovendo da tali premesse, il ricorrente sosteneva l'immediata applicabilità dell'art. 3 co. 2 l. n. 18 del 2015 nel giudizio in corso e la conseguente abrogazione dell'udienza filtro, facendo leva sui seguenti argomenti:
- la norma abrogata (art. 5 l. n. 117 del 1988), così come la norma abrogativa (art. 3 co. 2 l. n. 18 del 2015) hanno entrambe natura processuale. Di
conseguenza, in applicazione del principio del tempus regit actum, dovrebbe trovare immediata operatività la nuova disciplina, in mancanza di una disposizione transitoria volta a regolare diversamente tale successione di norme;
- l'immediata applicabilità della nuova normativa anche al giudizio in corso si evince dal testo dell'art. 1 l. n. 18 del 2015, nonché dalla circostanza che l'abrogato art. 5 l. n. 117 del 1988 prevedeva che il ricorso venisse deciso in camera di consiglio, mentre nel caso di specie era stata fissata l'udienza pubblica per la discussione del ricorso.
La Corte di Cassazione ha accolto solo in parte le argomentazioni proposte dal ricorrente; in particolare, ha risolto in senso favorevole la questione relativa alla natura processuale della normativa posta in successione temporale.
In relazione alla natura dell'abrogato art. 5 l. n. 117 del 1988, la Suprema Corte ha osservato, peraltro richiamando alcuni precedenti (Corte Cost., sent. 11-19 gennaio 1989, n. 18; sent. 9-22 ottobre 1990, n. 468), che la previsione del giudizio di ammissibilità della domanda, pur nella funzione di garantire i valori di indipendenza e autonomia della funzione giurisdizionale, mantiene la sua natura processuale.
Tale natura si desume dal fatto che si tratta di disposizione volta a definire i requisiti necessari e inderogabili per la proposizione in giudizio della domanda di responsabilità del magistrato, non anche per una sua definizione nel merito.
Essa trova quindi collocazione all'interno di quelle norme volte a regolare il corretto esercizio dell'azione di responsabilità civile, come le regole speciali di competenza o quelle che stabiliscono particolari termini o modalità.
In questo quadro, il giudizio per la delibazione preliminare di ammissibilità della domanda era finalizzato ad escludere le azioni risarcitorie temerarie e intimidatorie, a tutela dei principi costituzionali di cui agli artt. 101, 104, 108 e 111 Cost..
La natura processuale è stata riconosciuta anche in relazione all'art. 3 co. 2 della l. n. 18 del 2015, senza soluzione di continuità rispetto alla precedente normativa.
Ciò chiarito, la Suprema Corte si è discostata dalle prospettazioni del ricorrente in ordine alla seconda questione.
Il carattere processuale della normativa abrogata e di quella sopravvenuta non comportano, secondo la Corte, l'applicabilità immediata di quest'ultima ai giudizi pendenti al momento dell'entrata in vigore della l. n. 18 del 2015, vale a dire ai giudizi introdotti con ricorso depositato prima del 19 marzo 2015.
Peraltro la rigorosa applicazione del principio del tempus regit actum conduce a conseguenze diametralmente opposte a quelle sostenute dal ricorrente nella memoria successiva al ricorso principale, notificato il 19 febbraio 2015 e depositato in data 26 febbraio 2015.
Sul punto la Corte ha richiamato preliminarmente l'art. 11 co. 1 disp. prel. c.c., in base al quale: "La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo".
L'applicazione del suddetto principio alle norme procedurali comporta che ogni atto del processo tragga la sua validità ed efficacia direttamente dalla legge vigente al tempo del compimento. In particolare:
- la nuova normativa può trovare applicazione nei giudizi pendenti con riferimento a tutti agli atti ancora da compiere;
- al contempo, è fatta salva la validità ed efficacia degli atti compiuti nel vigore della normativa abrogata.
Muovendo da tali presupposti, la Suprema Corte in seguito ha affermato che:
- non è consentito applicare retroattivamente una norma processuale in relazione agli atti già compiuti sotto la previgente disciplina;
- allo stesso modo, non è permesso associare agli atti già compiuti una serie di effetti che, in base alla legge del tempo in cui furono posti in essere, essi non avevano (e che risultano determinati dalla normativa sopravvenuta).
Con questo la Corte non ha inteso aderire alla tesi dottrinale del tempus regit processum, secondo cui la normativa sopravvenuta non dispone che per i processi futuri o, quanto meno, per i gradi di giudizio futuri. Si intende tuttavia valorizzare tale impostazione nella parte in cui attribuisce rilievo all'oggetto della singola norma processuale e, dunque, alla relativa fattispecie astratta che essa disciplina.
Sotto questo profilo, l'art. 5 l. n. 117 del 1988 non regolava semplicemente un atto processuale di parte, ma predisponeva un giudizio preliminare di delibazione che la norma sopravvenuta ha abrogato nella sua interezza.
Le condizioni di ammissibilità dell'azione risarcitoria devono essere quindi apprezzate dal giudice secondo la disciplina processuale vigente all'epoca della proposizione della domanda, non potendosi ricollegare a questa effetti riconosciuti soltanto dalla normativa sopravvenuta.
In definitiva, l'intervento di una norma che abroga in toto la precedente non può che dispiegare i propri effetti in relazione alle domande proposte successivamente all'entrata in vigore della novella.
Pertanto il giudice chiamato a svolgere un esame retrospettivo delle attività fino a quel momento compiute, ne stabilisce la validità in base alla legge vigente al tempo in cui l'atto è stato formato, essendo la retroattività della legge processuale un effetto che può essere previsto dal legislatore con norme transitorie, ma che non può essere liberamente ritenuto dall'interprete.
Lo impone peraltro un principio di coerenza, secondo cui l'applicazione della disciplina sopravvenuta all'atto da compiersi deve risultare coerente con la serie degli atti anteriori. Non si può infatti attribuire al principio dell'operatività immediata un'incidenza tale da compromettere l'unità e coerenza interna del singolo procedimento, pena un'indebita applicazione retroattiva della nuova legge, in ogni caso non consentita.
Ad ulteriore conforto la Suprema Corte ha rilevato come sotteso all'operatività dell'art. 11 disp. prel. c.c. vi sia anche l'affidamento legislativo idoneo a precludere che gli effetti dell'atto processuale, già esistente al momento dell'entrata in vigore della nuova disposizione, non siano improvvisamente da questa regolati.
In relazione a ciò, non si può nemmeno trascurare la giusta aspettativa di chi, avendo scelto di promuovere un giudizio in riferimento alle prescrizioni di rito vigenti al tempo in cui ha proposto la domanda, si veda in corso di causa alterare in peius, in base alle nuove regole, la possibilità di uscirne vincitore o, per converso, di resistere con successo all'altrui pretesa.
Passando ad analizzare il riferimento all'art. 1 l. n. 18 del 2015, la Suprema Corte ha precisato come tale richiamo non risulti dirimente.
Tale norma enuncia le finalità delle modificazioni apportate alla legge n. 117 del 1988, ma è da escludere che operi come disposizione transitoria nel senso preteso dal ricorrente.
Sul punto va chiarito che, ai sensi dell'art. 1 l. n. 18 del 2015: "La presente legge introduce disposizioni volte a modificare le norme di cui alla legge 13 aprile 1988, n. 117, al fine di rendere effettiva la disciplina che regola la responsabilità civile dello Stato e dei magistrati, anche alla luce dell'appartenenza dell'Italia all'Unione europea".
L'interpretazione letterale e sistematica della disposizione e le ragioni della sua introduzione depongono, secondo la Suprema Corte, in tutt'altro senso.
A questo proposito, è noto che la riforma legislativa in materia di responsabilità dei magistrati sia conseguente all'accertato contrasto della previgente normativa italiana con il diritto dell'Unione europea per le limitazioni che essa poneva.
Con sentenza 24 novembre 2011 (C-379/2010), la Corte di Giustizia UE ha accertato l'incompatibilità della disciplina italiana nella parte in cui escludeva qualsiasi responsabilità per i danni arrecati, a seguito di una violazione del diritto dell'Unione, imputabile a un organo giudiziale di ultimo grado; ciò, in particolare, quando la violazione risultava da interpretazione di norme di diritto o da valutazione di fatti e prove.
Tale contrasto della normativa italiana rispetto al diritto comunitario veniva accertato anche in relazione alle limitazioni di responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave, escludendo qualsivoglia rilievo alle ipotesi di violazione manifesta del diritto vigente.
Ebbene, la sentenza in questione, considerato l'avvio di una procedura di infrazione da parte della Commissione europea, ha occasionato l'approvazione della legge n. 18 del 2015.
In tal senso, l'art. 1 della novella enuncia lo scopo della riforma della legge sulla responsabilità civile.
Tuttavia, precisa la Corte di Cassazione, dalla sua formulazione non è dato rinvenire alcun indice letterale o sistematico che induca ad attribuire alla disposizione il
significato di deroga al principio generale dell'irretroattività della legge sopravvenuta, così come espresso dall'art. 11 disp. prel. c.c.. Non si tratta quindi di una norma derogatoria rispetto alla disciplina generale in materia di successione delle leggi processuali nel tempo.
A ciò va aggiunto che la Corte di Giustizia UE non ha esaminato la compatibilità con il diritto comunitario della previsione dell'udienza filtro di cui all'abrogato art. 5 l. n. 117 del 1988.
Sotto questo profilo, non è nemmeno sostenibile che il giudice nazionale debba disapplicare quest'ultima disposizione alla stregua delle regole elaborate dalla giurisprudenza comunitaria, che vertono su altri profili caratterizzanti la previgente disciplina italiana in materia di responsabilità civile dei magistrati.
In definitiva, il contrasto ravvisato dalla Corte di Giustizia UE, proprio perché riguardava un diverso profilo, non può valere ad attribuire efficacia retroattiva alla norma che ha abrogato il giudizio di ammissibilità. Ciò anche in considerazione delle numerose pronunce in materia della giurisprudenza costituzionale e di legittimità con cui si è ritenuto il giudizio di delibazione conforme ai parametri costituzionali, oltre che compatibile con il diritto dell'Unione europea e la giurisprudenza comunitaria (ex ultimis: Cass. Civ., Sez. III, sent., 03 gennaio 2014, n. 41).
La Suprema Corte infine ha sottolineato l'inconsistenza del riferimento alla trattazione in pubblica udienza del ricorso che, ad avviso del ricorrente, comprovava l'applicazione del nuovo rito al giudizio in corso.
A sostegno di ciò, la Corte ha richiamato un precedente arresto in cui si era affermato che, in tema di responsabilità civile dei magistrati e con particolare riguardo alla fase di ammissibilità della domanda risarcitoria, non si rinvengono argomenti testuali dai quali desumere che il rito camerale debba essere adottato anche per la trattazione e deliberazione del ricorso per Cassazione avverso il decreto pronunciato dalla Corte d'appello in sede di reclamo (Cass. Civ., sent. 13 dicembre 1999, n. 13919).
In conclusione, la Corte di Cassazione ha escluso l'operatività della nuova normativa nel procedimento in corso, con particolare riguardo alla previsione che abroga espressamente l'udienza filtro.
A tal proposito, ha affermato il seguente principio di diritto:
"La sopravvenuta abrogazione della disposizione di cui all'art. 5 della legge 13 aprile 1988, n. 117, per effetto dell'art. 3, comma 2, della legge 27 febbraio 2015, n. 18, non esplica efficacia retroattiva, onde l'ammissibilità della domanda di risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie deve essere delibata alla stregua delle disposizioni processuali vigenti al momento della sua proposizione. Il giudizio di ammissibilità previsto dall'art. 5 cit. pertanto prosegue secondo le norme proposte da questa disposizione qualora la domanda sia stata avanzata con ricorso depositato prima del 19 marzo 2015, data di entra in vigore della legge n. 18 del 2015".
Nel caso di specie, la domanda giudiziale era stata proposta in data 7 ottobre 2013 convenendo in giudizio lo Stato italiano, ai sensi della l. 117 del 1988, dinanzi al Tribunale di Trento.
Non rileva dunque che sia entrata in vigore, in concomitanza con la pendenza del suddetto procedimento davanti alla Corte di Cassazione, la nuova disciplina sulla responsabilità dei magistrati.
Conseguentemente, la Suprema Corte non ha potuto esimersi dal valutare nella presente causa la sussistenza dei profili caratterizzanti il giudizio di ammissibilità di cui all'abrogato art. 5 l. n. 117 del 1988.
Per completezza, va segnalato che l'impostazione adottata dalla Terza Sezione civile della Corte di Cassazione si allinea ad altre pronunce recenti (Cass. Civ., Sez. I, sent. 17 aprile 2015, n. 7924; Cass. Civ., Sez. VI, ord. 14 maggio 2015, n. 9916).
Sulla medesima questione si registra attualmente un contrasto nella giurisprudenza di merito.
Secondo un primo orientamento (Trib. Trento, Sez. Civ., ord. 9 maggio 2015), il legislatore del 2015 ha innovato alla disciplina senza prevedere alcuna disposizione transitoria. Con la conseguenza che, in ragione della natura processuale della norma relativa al giudizio di ammissibilità, l'abrogazione di quest'ultima non può che essere immediata e applicabile ai giudizi in corso.
Per un secondo orientamento (Trib. Campobasso, Sez. Civ., decr., 27 aprile 2015; Trib. Roma, Sez. II, ord. 22 maggio 2015), il principio del tempus regit actum consente un'applicazione immediata dello ius superveniens limitatamente ai singoli atti da compiere, non ammettendo uno stravolgimento dell'intero rito.
L'adozione di un nuovo rito ad un processo già iniziato, in mancanza di norme transitorie che ciò autorizzano, si tradurrebbe infatti in una non consentita applicazione retroattiva di quell'insieme di regole sistematicamente organizzate in vista della statuizione giudiziale, in contrasto con l'art. 11 disp. prel. c.c.. A sostegno di ciò, militano ragioni di etica processuale giacché non è consentito mutare le regole del processo quando esso è in corso, in quanto le regole del contraddittorio devono essere previamente conoscibili dalle parti, impedendo che le stesse si trovino esposte all'alea delle modificazioni sopravvenute.
Vi sono poi ragioni di economia processuale: l'assetto predisposto da un certo modus procedendi non può essere sconvolto da norme sopravvenute che rimettono inevitabilmente in discussione l'unità e la coerenza dell'intera attività processuale (in particolare nel rapporto tra precedente attività svolta e quella futura).
Si segnala infine un terzo orientamento (Trib. Genova, Sez. I, ord. 30 giugno 2015), secondo il quale la disciplina del cd. filtro di ammissibilità non costituisce soltanto un istituto processuale, ma anche una guarentigia della giurisdizione a corredo dello statuto sostanziale della responsabilità del magistrato. In
tal senso, l'udienza filtro fa parte di una disciplina complessa, con valore sostanziale e non meramente processuale. Da qui l'impossibilità di applicazione retroattiva della normativa sostanziale ai procedimenti in corso.
Il contrasto in oggetto sembra comunque destinato a comporsi alla luce del recente intervento della Suprema Corte.