AUTONOMIA REGIONALE

Le Camere alla prova dell'autonomia differenziata: la legge d'approvazione può modificare i termini delle intese?

| 01/03/2019

(Professore a contratto di Diritto pubblico – Università San Raffaele) (Dottore di ricerca in Diritto pubblico)

Proprio in queste ore è entrato nel vivo il confronto fra il Governo e le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, per la chiusura delle intese volte ad accordare a queste ultime forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell'art. 116, comma 3, Cost.
Come dimostra la vivida attenzione delle forze politiche e dell'opinione pubblica, si tratta di uno snodo istituzionale di grande rilievo per gli sviluppi futuri del regionalismo italiano, in procinto di aprirsi concretamente a logiche di sviluppo asimmetrico: con tutte le potenzialità, e gli aspetti problematici, che ciò implica, in una realtà territoriale già eterogenea come la nostra. Altrettanto interessanti sono, poi, gli aspetti tecnico-giuridici della vicenda: la clausola dell'art. 116, comma 3, Cost., infatti, non è stata mai attivata "fino in fondo" prima, e mancano quindi precedenti cui fare riferimento; così come mancano indicazioni in leggi attuative o nei regolamenti parlamentari.
Fra gli interrogativi maggiormente dibattuti, ci si domanda se e in che misura la legge parlamentare d'approvazione possa modificare i termini dell'accordo raggiunto fra le Regioni interessate e il Governo. Si tratta, ovviamente, di un quesito fondamentale, poiché da questo dipende la possibilità o meno per le Camere di modificare, anche in profondità, l'intesa bilaterale negoziata fra le parti in causa in una trattativa ormai pluriennale.
L'assenza di precedenti e di appigli specifici nel diritto positivo costringe a tentare di dare una risposta facendo leva su elementi teorici.
In questa prospettiva, occorre partire dalla natura giuridica della legge in questione, che sembra da ricondurre alla categoria delle c.d. leggi di autorizzazione e approvazione. Per tali s'intendono quelli atti con cui, pur essendo prescritta la forma della legge, il Parlamento esercita in realtà una prevalente funzione di controllo su atti prodotti da altri soggetti, e solo in misura eventuale e ridotta la funzione normativa.
Secondo autorevole dottrina, tutte le leggi di autorizzazione e approvazione, proprio per la funzione di controllo cui esse sono preordinate, sono accomunate da tre caratteristiche procedimentali: il dato che l'iniziativa promani da soggetti diversi dalle Camere; che essa consista nella presentazione di progetti o disegni di legge dal contenuto ovvero dagli effetti, almeno in parte, costituzionalmente predeterminati; l'indisponibilità e inemendabilità dei contenuti, potendo al più il Parlamento introdurre modifiche assai specifiche e limitate, tali da non poter incidere sull'originaria logica interna e sulla sostanza essenziale dell'atto.
All'interno della categoria delle leggi di approvazione e autorizzazione figurano fra le più significative la legge d'approvazione del bilancio preventivo prima della riforma del 2012 e del bilancio consuntivo, la legge d'autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali ex art. 80 Cost. e la legge di approvazione delle intese con le confessioni acattoliche ex art. 8 Cost. Proprio su queste ultime due categorie è opportuno soffermare l'attenzione perché, al pari della legge prevista dall'art. 116, comma 3, anch'esse chiamano il Parlamento ad approvare un accordo o un'intesa negoziata fra il Governo e un soggetto terzo.
Con riferimento a tale tipologia di leggi, la prassi ordinamentale ha in linea di massima confermato la tesi della ridotta disponibilità ed emendabilità dei contenuti essenziali dell'atto sottoposto ad approvazione, o meglio, più propriamente, del disegno o progetto di legge nel quale è trasfuso e riprodotto il contenuto dell'atto (esterno al procedimento legislativo) sottoposto ad approvazione o autorizzazione dell'organo legislativo.
Con riferimento alle leggi di cui all'art. 8 Cost., in esse le Camere possono riversare – alla luce dell'esperienza – sia emendamenti rispetto ai contenuti sostanziali dell'intesa, purché specifici e limitati, così da non stravolgerne l'impianto originario e non contravvenire al principio pattizio; sia tutte le norme applicative necessarie per consentire l'effettiva esecuzione delle disposizioni bilateralmente convenute e la loro armonizzazione con l'ordinamento statuale.
Quanto alla legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, anche qui si riscontra una qualche potestà delle Camere di incidere sui contenuti dell'atto, fermo il divieto di stravolgerne la sostanza e svuotare di senso il principio pattizio: ci si riferisce da un lato all'introduzione di norme per realizzare il migliore adattamento del diritto nazionale al trattato internazionale; dall'altro lato all'inserimento delle c.d. riserve improprie, che consentono al Parlamento di non accettare certe clausole o di accettarle con alcune modifiche. Sotto questo profilo, è interessante ricordare l'orientamento seguito dalla Presidenza della Camera fin dalla lettera dell'aprile 1981 (e ribadito anche di recente nella seduta n. 574 del 25 gennaio 2005), secondo cui si ritengono ammissibili emendamenti volti ad apporre riserve solo su quelle materie per le quali sia prevista negli accordi la possibilità di una riserva da parte degli Stati contraenti, della quale il Governo italiano si sia già avvalso.
Ora, venendo alla legge di cui all'art. 116, comma 3, Cost., questa presenta tutti i requisiti strutturali per essere annoverata fra le leggi di autorizzazione e approvazione: promana da un soggetto diverso dalle Camere, preferibilmente la Regione, anche se in base ad alcune letture non è escluso che l'iniziativa legislativa possa essere assunta da altri soggetti previsti dall'art. 71 Cost.; segue un procedimento peculiare che prevede il coinvolgimento degli enti locali e la stipula di un'intesa; alla sua approvazione sono riconnessi effetti specifici, cioè la concessione di ulteriori forme e condizioni di autonomia a beneficio delle Regioni ordinarie. Dunque, se ne potrebbe concludere che pure il requisito della ridotta disponibilità dei contenuti per le Camere debba ritenersi integrato: ciò a dire, che la potestà emendativa è attenuata, e dovrebbe teoricamente limitarsi alle modifiche necessarie ad assicurare la migliore esecuzione della nuova disciplina, a coordinare il tessuto normativo nel quale essa è innestata, o volte ad introdurre modifiche circoscritte, che non stravolgano il contenuto essenziale dell'intesa.
Alla conclusione della limitata emendabilità conducono, al di là della classificazione tipologica dell'atto in parola entro la categoria delle leggi di autorizzazione e approvazione, una serie di elementi:

1) ove il legislatore costituzionale avesse voluto intestare alle Camere poteri di modifica sostanziale (e unilaterale) dei contenuti concordati in via pattizia, avrebbe previsto, quale strumento di realizzazione del coinvolgimento regionale, il mero parere e non l'intesa;

2) ampi poteri emendativi delle Camere a valle, che le renderebbero di fatto dominae dei contenuti della legge, sarebbero difficilmente compatibili con un iter così articolato e concertato a monte, che prevede sia l'intesa Stato-Regione, sia il coinvolgimento degli enti locali;

3) la stessa funzione cui è volto il procedimento ex art. 116, comma 3, Cost., mal si concilia con la potestà delle Camere di stravolgere i contenuti sostanziali dell'atto: le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia richieste dalla Regione potrebbero non prestarsi a ritagli o spacchettamenti, a rischio di tradirne il senso, e che la Regione potrebbe, a quel punto, non voler accettare (si pensi, ad esempio, alla devoluzione di competenze, non accompagnate, a causa di un eventuale emendamento delle Camere, da sufficienti risorse finanziarie sotto il profilo delle competenze in materia di coordinamento della finanza pubblica: l'iniziativa regionale si trasformerebbe in una sorta di "frutto avvelenato"). Diverso sarebbe il discorso, se l'efficacia della legge d'approvazione fosse subordinata ad un ulteriore e definitivo assenso della Regione: in questa ipotesi, i limiti al potere d'intervento parlamentare "sul merito" potrebbero attenuarsi di molto, visto che il soggetto interessato potrebbe comunque non assentire rispetto alle nuove condizioni stabilite dalle Camere.
Resta certo, ad ogni modo, che la potestà emendativa delle Camere, per quanto incontri dei limiti, non sia certo irrilevante: non potrebbe ammettersi, infatti, che lo Stato devolva sue competenze legislative attraverso un dialogo a due Governo-Regioni, che non contempli l'intervento dell'organo titolare del potere in questione, peraltro rappresentativo del corpo elettorale nazionale. Provando a immaginarne il perimetro, il Parlamento potrà valutare le singole materie oggetto d'intesa, decidendo per ciascuna, innanzitutto, l'an della devoluzione. Potrà poi graduare il quantum, nel senso però della riduzione, non anche dell'aumento, non potendo imporsi alle Regioni un'autonomia non richiesta; stesso motivo per il quale alle Camere è precluso inserire materie nuove o diverse nella legge. Sembrano poi suscettibili di modifica le norme relative agli organi paritetici e alle condizioni economico-finanziarie ex art. 119 Cost, ad esempio per valorizzare istanze di perequazione, ferma la necessità di garantire alla Regione la piena sostenibilità delle nuove funzioni. In ogni caso, poi, il Parlamento può sempre chiedere la riapertura del negoziato, facendo valere la prospettiva della mancata approvazione, o rigettare senz'altro il testo.
Ultimo, ma rilevante, aspetto: quali rimedi sono prospettabili, in caso di violazione delle condizioni e dei limiti appena tracciati?
Dal lato delle Camere, l'indebita compressione della potestà emendativa potrebbe essere fatta valere in sede di conflitto d'attribuzione dei singoli parlamentari: scenario che, sia pur alla condizione che l'abuso sia grave e manifesto, è stato di recente dischiuso dall'ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale.
Dal lato regionale, una legge d'approvazione che stravolgesse i contenuti dell'intesa potrebbe essere censurata in sede di giudizio di legittimità costituzionale, per violazione del principio consensualistico sotteso all'art. 116, comma 3, e del canone di leale collaborazione.

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