L'OPINIONE

Nuovo Senato e Titolo V, no a riforme affrettate

| 24/2/2015

Sul Sole24 ORE di alcuni giorni fa è stato pubblicato un interessante scritto di Luca Ricolfi in cui ci si interrogava sulle cause del diffuso scetticismo esistente nella società italiana che venivano individuate, anche, in un eccesso di produzione normativa di dubbia qualità che genera diffusa incertezza sul domani e, quindi, sfiducia nei cittadini verso le istituzioni.

Tale acuta considerazione, induce a talune riflessioni sull'ennesimo progetto di riforme costituzionali in atto che segue la riforma del titolo V° del 2001 e la riforma del 2005, bocciata in sede di referendum confermativo: si spera, così, di poter dare un tempestivo contributo costruttivo ad una riforma che diviene auspicabile solo ove sia in grado di migliorare il nostro sistema istituzionale senza smontare e distruggere quel poco di "fonction publique" che ancora resiste.

I tempi sono maturi: infatti giovedì 8 gennaio è iniziato in Aula alla Camera dei deputati l'esame del disegno di legge costituzionale C. 2613-A e abb. (recante "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte
II della Costituzione"), già approvato, in prima lettura dal Senato.

Ci si soffermerà sui tre punti qualificanti della prospettata riforma e cioè: a) il superamento del bicameralismo perfetto con la modifica del Senato, b) il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni ; c) le modifiche del titolo V° della Costituzione .

Superamento del bicameralismo
- Per quanto attiene al primo aspetto, partiti dall'idea di sopprimere la Camera Alta, il Senato ha licenziato un testo in cui esso sopravvive ma muta geneticamente come è evincibile dal testo dell'art. 1 che, riscrive l'art. 55 della Costituzione: la mera lettura della norma (congiunta a quella dell'art.10 sul procedimento legislativo) evidenzia la incredibile farraginosità del sistema che ne deriverebbe in quanto, perpetuando un copione "gattopardesco" già visto con la riforma delle Province, ci troveremmo di fronte ad un bicameralismo, imperfetto e complicato, in cui alcune leggi sono approvate da entrambe le Camere, altre solo dai Deputati ma con la possibilità per il Senato di imporne il riesame sulla base delle proposte di modificazioni ivi approvate. In determinate materie, poi, le proposte del Senato potranno essere disattese dalla Camera solo "pronunciandosi a maggioranza assoluta dei suoi componenti".

Quanto alla composizione del Senato, essa sarebbe costituita prevalentemente da politici scelti nei consigli regionali, che dovrebbero svolgere anche tale funzione percependo non più dell'indennità del sindaco del relativo capoluogo di regione mentre non verrebbe sostanzialmente modificato l'apparato amministrativo e i suoi costi.

Peraltro molti autorevoli costituzionalisti concordano nell'evidenziare che un Senato non elettivo non può avere funzioni così altamente costituzionali come quelle riservate ad esso dalla riforma in esame: esso potrebbe essere solo un Cnel riveduto e corretto, ma non certo una camera con funzioni (anche) legislative e di garanzia.

Costi di funzionamento
- Altro aspetto affrontato nel disegno di legge è quello del contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni: sotto tale profilo le scelte effettuate riguardano essenzialmente la soppressione delle province e il tetto retributivo per i Senatori ; ma anche qui le soluzioni prospettate presentano alcune criticità. Per quanto attiene alle province, storici "anelli di congiunzione fra il decentramento statale e le autonomie locali", ne viene disposta la soppressione ma delle relative funzioni (e del personale) non si parla mentre vengono espressamente mantenute le città metropolitane e, all'articolo 39 comma 4 si parla di "enti di area vasta" la cui disciplina è rimessa alla legge statale o regionale, con prevedibile moltiplicazione di tali nuove entità territoriali.

Sembra, dunque, mancare ancora una volta una meditata riflessione sulla direzione da seguire per raggiungere il dichiarato obiettivo del "contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni": ad esempio non vi è alcuna risposta all'interrogativo - diffusosi a seguito dei numerosi scandali venuti in emersione - sulla reale utilità del costoso sistema legislativo regionale divenuto ormai anacronistico all'alba del terzo millennio: nei circa cinquant'anni di esistenza, esso ha solo incentivato uno scadente particolarismo, mentre la globalizzazione economica corre verso ordini di grandezze molto maggiori e sovranazionali sicché le regioni sono rimaste troppo piccole per legiferare incisivamente e troppo grandi per svolgere efficacemente funzioni amministrative, in un sistema di gerarchia delle fonti che vede già accanto alla legge statale, quale fonte primaria, una sempre più ampia normativa comunitaria tesa a creare uno spazio giuridico comune europeo.

Modifiche al Titolo V
- È solo nell'evidente opacità di tale disegno riformistico che possono comprendersi le deludenti proposte di modifica del titolo V° della Costituzione: il nuovo articolo 117 si caratterizza per l'eliminazione della legislazione concorrente con riattribuzione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di diverse materie quali quelle relative alla regolamentazione del procedimento amministrativo, della disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche amministrazioni, della previdenza complementare ed integrativa, del commercio con l'estero, della valorizzazione (oltrechè tutela) dei beni culturali e paesaggistici, dell'ordinamento delle professioni e della comunicazione, della produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell'energia, delle infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza; dei porti ed aeroporti di interesse nazionale ed internazionale.

Tuttavia una sorta di legislazione di fatto "concorrente" riaffiora nella previsione di una competenza legislativa statale relativa a disposizioni generali e comuni per la tutela della salute; per la sicurezza alimentare e per la tutela e sicurezza sul lavoro; sull'istruzione; sulle attività culturali e sul turismo; sul governo del territorio nonché disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni.

Viene poi sì positivizzata la "clausola di interesse nazionale" secondo cui "Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell'unità giuridica od economica della Repubblica, ovvero la tutela dell'interesse nazionale", ma si apprende dall'articolo 38, co. 11 che detta disposizione (in uno a quelle del capo quarto, recante modifiche al titolo quinto della Costituzione) non si applicano alle regioni a statuto speciale " fino all'adeguamento dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime regioni e province autonome" (!)

Nelle more dell'approvazione di tale riforma, alcuni presidenti di regione propongono emendamenti alla stessa finalizzati alla creazione di "macroregioni" (torneremo al "lombardo-veneto"?).

Riforme da ponderare
- Grande confusione, dunque, in quanto lungi dal realizzare un sistema istituzionale snello ed efficiente, la riforma attualmente all'esame della Camera introduce meccanismi legislativi complessi, mantiene in vita sul territorio l'intero costoso apparato multilivello di governo e la diarchia fra stato e regioni, non contiene alcuna possibilità di una strutturale spending review .

Il tutto senza tener in debito conto la "piccola" circostanza che questo Parlamento è stato eletto con una legge elettorale (il famoso "porcellum") dichiarata incostituzionale dall'Alta Corte con sentenza n. 1 del 13 gennaio 2014 per due motivazioni: il premio di maggioranza viene definito ''distorsivo'' perché ''foriero di una eccessiva sovra-rappresentazione in quanto non impone il raggiungimento di una soglia minima di voti alla lista''; le liste completamente bloccate, "impediscono all'elettore di scegliere chi eleggere con apposita preferenza".

Ciononostante il Parlamento, oltre alla doverosa modifica della legge elettorale, sembra intenzionato a spingersi fino a incidere profondamente sulla stessa Costituzione, alcuni dei cui principi sono stati violati con la sua elezione!

Vi sono, dunque, buone ragioni per invocare una pax augustea sulla Carta Fondamentale: ciò non significa elogio dell'immobilismo bensì consapevolezza della dannosità di riforme affrettate e discutibili che rischiano di caratterizzarsi per un'eterogenesi dei fini, pur lodevoli, che esse intendono perseguire .

Tre riforme in meno di quindici anni potrebbero produrre ulteriore sfiducia nei cittadini dimostrando che la storia ultracentenaria della Costituzione americana a noi non ha insegnato nulla!

(L'autore è un Magistrato della Corte dei Conti)